NPO新的治理模型_多中心协同治理研究

１９９０年代之后，西方学者从政府失灵和市场失灵中，从市场经济发展所必然导致的平面的横向的日益频繁的交互作用中重新发现了“治理”范畴，以代替传统的“管理”范畴。

管理和治理的最大区别就在于治理主体和权力向度上，前者指的是自上而下的单一权威，后者指的是由共同目标支撑的多中心权力互动，是公民与政府的合作、权力与责任的分散。

因此，治理与多中心性具有某种程度的统一性，作为非营利治理的理念，首先是指治理主体的多中心性，不仅包括政府、ＮＰＯ本身，也包括独立部门、捐赠者、受助者、党组织、媒体等利益相关者，同时，作为一种先进的治理理念，它不仅指治理主体的多中心性，也指治理向度的多维性，就是说，既有行政的治理，也包括组织的自治，既包括党组织的领导作用、协调作用，也包括媒体及社会大众的舆论监督。

这种非营利组织的善治，在中国社会转型期，组织的治理缺陷不断暴露，组织的公信度受到损害的情况下，是组织本身持续发展的必然要求。

如果不在治理方面有所选择，建立有效的指挥、控制、监督系统，一旦失去社会的信任和社会的支持，对非营利组织的打击就是致命的。

基于效益诉求的包括其他利益相关者的多中心治理就成为非营利组织能否保持非营利性和公益性、能否保持公信力和有效运作的首要课题。

一、对我国社会转型期ＮＰＯ治理缺陷的反思为了加强对非营利组织（包括社团、民办非企业单位和基金会）的管理，建国以来我国一共制定过三部《社会团体登记管理条例》及其他有关民办非企和基金会的法规条例，每次都根据新出现的情况和社会发展的需要做了相应的修改补充，但政社不分、行政管理仍是主线，非营利组织的行政化使得它成为自上而下的权力链条中的一环，由此构成了行政单中心的治理秩序，支持这个判断的事实是：目前我国有相当部分有影响力的非营利组织走的是“体制内生成路径”，是政府体制转轨和政府选择的结果，这部分非营利组织承担了政府剥离出来的行业管理职能、公共服务职能、社会福利职能，企事业单位剥离出来的对单位职工的福利职能等，如工商业协会、文化艺术体育协团、街道中的环卫所、绿化队、社会保障机构、社区服务中心等。

随着市场经济的发展、政府职能的转变、“小政府、大社会”目标格局的构建，这个类型的非营利组织还会不断复制出来，所以也就难免存在对脱胎出来的母体———政府的“路径依赖”，政事不分、等级制、官僚制、上级政府“一手遮天”的现象在这些ＮＰＯ中存在也就不足为奇，由此导致我国社会转型期ＮＰＯ“官方依赖症”（有的作者称之为“官民二重性”）这种比较特殊的现象，具体表现为：在经费来源上过分依赖政府单中心配置；政府控制着ＮＰＯ的人力资源配置；由此导致组织内官本位现象严重，组织本身不是追求公共效益和组织业绩，而是追求职务级别的升迁；由于非营利组织官本位现象、行政化现象导致非营利组织违背组织宗旨的现象日渐增多：行政依赖、营利冲动、乱排序、乱评比、乱收费（医疗、教育等）、善款得不到善用、贪污腐化、诚信缺失等，它们不是缩小社会差别和不平等，而是在制造着新的不平等。

非营利组织的行政化和由此构建的单中心治理模式以及由此造成的非营利组织发展中的问题，要求我们对现有的单中心治理模式进行反思，并对未来的治理模式作出理性选择。

二、多中心协同治理模式选择政府单中心治理包括多层管理、登记管理和业务主管部门的管理基本上是政府出于对ＮＰＯ的不ＮＰＯ新的治理模型：多中心协同治理研究□张洪武【内容提要】资金不足、人才匮乏、贪污腐败、营利越轨冲动已成为我国社会转型期ＮＰＯ发展所面临的严峻问题，这些问题的出现都与我国行政单中心治理的缺陷有关。

引进现代公司治理理念，完善自主治理，健全政府治理机制，推动独立部门、公民个人、舆论界以及党组织等利益相关者多中心协同治理，促进非营利组织善治，将是我国社会转型期ＮＰＯ治理模式的必然选择。

【关键词】ＮＰＯ多中心协同治理信任所致，这种不信任所指的单中心管理尽管有利于控制社会秩序，但却不利于ＮＰＯ的发展及对政府的功能替代，随着两者信任关系的增强，非营利治理的真理性不在于单个主体，而在于主体间，由共同目标支撑的多中心协同治理将是ＮＰＯ治理模式的理性选择，这是指扁平的网络化的对话、协商，主体间交往、互动，多主体共同作用于被治理客体，促使其公共利益最大化的过程，是行政单向度治理到利益相关者多主体间交互作用的过程。

这种由社会多元组织所构成的合作的、竞争的、法律的、行政和非行政相结合、纵向和横向相辅佐的秩序，是彼此协调、互为发展条件的，ＮＰＯ本身、政府机构、独立部门、捐助者、受助者、党组织等都是构成多中心协同治理秩序的多中心因素。

（一）ＮＰＯ自主治理ＮＰＯ本身通过自主治理，取得公共效益最大化，就会取得政府的信任，推动多中心治理。

而没有组织健全的董事会制度，就不可能有良好治理、作业透明的新形象。

尽管非营利组织不以营利为目的，但同样需要讲究成本、公共效益，ＮＰＯ的内部治理不仅是经理人管理本身的业务，而且也包括对经理人经营活动的监督和控制，满足外部团体对ＮＰＯ责任心和服务的合理要求。

实现组织自主治理，应在下列四项支出中达到合理的比例。

（１）服务支出的份额要占绝大部分；（２）募款经费的份额应在２０％至３０％之下，也就是“服务支出除以募款经费的”“服募比”差不多要大于２以上。

（３）行政费用的份额，这是指与服务无关，但是维系组织运作的开销，例如会计、行政人员薪水等，（４）还有未来储蓄的份额，这是上述支出外，留做未来储备之用的。

一般来说，（２）＋（３）＋（４）小于每年经费的５０％，基本上就是合理的。

单靠非营利组织自主治理如果能够使组织始终达到服务支出占绝大多数、“服募比”大于２以上的公益性的效果，那是再理想不过的事，但事实证明，无论在哪个国家，即使建立了完善的法人治理结构的非营利组织，也无法始终保持这样的比例，因此，作为普遍利益代表的政府的参与就是绝对必要的。

（二）政府的秩序塑造多中心治理并没有否定政府的参与，政府机关仍是多中心治理必不可少的因素。

从功能主义视角看，在所有相互协作的治理主体中，政府（广义上指国家）具有专业技术方面和以暴力为后盾的优势，这种比较优势使它成为唯一拥有强制规则制定权、注册登记权、取缔权和惩罚权的治理主体。

政府不仅凌驾于非营利组织之上，而且也凌驾于一切社会组织之上。

其他组织相对于政府普遍性组织都属于特殊组织，具有自己的特殊利益和特殊利益追求，为了防止包括非营利组织在内的特殊组织过度追求自己的特殊利益所造成的对社会普遍利益的损害，以暴力为后盾的政府的行政治理就是必要的，它独具组织和权威优势，它的职能就是把非营利组织的特殊利益归入国家的普遍利益和法制之内，在ＮＰＯ的法规及政策制定、门槛准入、合法性认证、过程控制、税收优惠、资金扶持、财务监督、对非法组织的取缔等方面的治理措施是其他治理主体无法比拟的。

政府塑造非营利组织运行秩序的作用首先表现为非营利组织游戏规则的制定。

在这个意义上，政府是规范ＮＰＯ发展的尺度，它通过制定《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》及《企业所得税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《增值税暂行条例》等法律和制度供给，为ＮＰＯ的能力促进、长效治理和可持续发展奠定了制度基础，但是，目前税法激励上的不足、慈善捐赠优惠上缺乏普适性也说明了制度供给的缺陷，并且在事实上也压抑了捐赠者的捐赠热情，改善制度供给，完善法律法规，从广义上来说，则是改善政府治理的首要选择。

法律本身并不能自动构造非营利组织的运行秩序，贯彻和维护已经决定了的东西，把法律和法规外化为一种秩序，则是行政机关的首要责任。

没有政府的涉入及多中心部门的配合，就无法形成ＮＰＯ的多中心治理秩序和达至组织善治之目标。

政府的治理尽管是绝对必需的，但是，政府也是由具有生理特性的人组成的“理性经济人”，若单从特殊的利益出发，每个管理者都可能利用政治权威进行个人选择，在作为被动经纪人的角色定位下，每个与ＮＰＯ治理有关的政府部门都有可能利用自己的授权在追求自己的利益的目标追求下与ＮＰＯ达成某种程度的“合谋”。

如果是这样，就与ＮＰＯ的非营利非政府的公益目标背道而驰。

所以，独立部门和公民个人、党组织多主体参与监督治理就是绝对必要的。

（三）其他利益相关者的参与这些利益相关者首先是指独立部门ＩＳ、社会公众。

它们是外在于受治理的ＮＰＯ本身和政府的另一些多中心因素，是不受政府和ＮＰＯ影响、保证ＮＰＯ非营利公益目标的多中心治理主体因素。

独立部门的治理。

独立部门的入口管理、规范协调、评估、鉴定和惩戒职能是从组织外部促进非营利组织治理、防止其违背组织宗旨的重要因素。

在美国，就有处在非营利组织之外的独立部门，如国家慈善信息局、商务发展局理事会的慈善咨询服务部、福音教会的财务理事会等。

负责对非营利组织的监管，并给非营利组织制定了无私奉献、对公众负责、慎用社会资源、服从法律等九条道德标准以加强行业自律。

加拿大设有一个全国性的组织来评估不同慈善部门的机构。

鉴定通常包括工作回顾、机构政策等。

另外，加拿大还有慈善中心之类的组织来监督慈善团体是否合乎道德规范和基本准则。

由于没有直接的利益关系，独立部门的治理可以较好地坚持公平、公正原则。

我国在对非营利组织的治理中，最缺乏的就是行业自律机制，因之也需要引进独立部门的评估制度，首先要成立“非营利组织联合会”之类的组织，这类组织可以部分替代业务主管部门的作用，弱化ＮＰＯ管理中的行政化色彩。

作为独立部门，联合会要以量化的指标评价体系，对非营利组织的宗旨、活动过程、受薪人员的工资状况、实际社会公益效益、资金募捐能力及使用、财务公开情况进行公开评估。

建立非营利组织的排序标准，这样就把竞争机制引入非营利组织的治理中，有利于推动非营利组织的持续健康发展和组织效益的最大化。

除了独立部门自身开展的监督外，政府和独立部门都可以委托专业机构如独立的注册会计师等对非营利组织的财务状况进行年度审计监督。

除了设立专门的独立机构外，社会公众也有义务为非营利组织的健康发展进行监督，而非营利机构作为社会公益机构没有自己的私利和可隐瞒的地方，也就是说，非营利组织没有秘密，为了增强社会公信度，它本身也需要社会大众（包括捐赠者本人），尤其是社会舆论的监督。

尽管法规和非营利组织的章程规定公民个人可以对其进行监督，但由于信息不对称，公民个人对非营利组织的监督是有限的，个别慈善机构滥用或贪污公众捐款的丑闻大多是通过大众媒体披露出来的。

尽管国内有的行业协会在应对国外反倾销调查中树立了自己的权威，但就整个行业来说，其信用度还有待提高，大众媒体和社会公众的监督将会提高非营利组织的信用度。

为了方便公众和舆论的监督，需要非营利组织本身的配合，每一个非营利组织都要将自己的活动及财务收支状况公布到官方网站上，媒体和公众很容易就能查到他们的资金应用情况。