广东城中村问题及其成因探析

第２5卷第5期政法学刊Ｖｏｌ．２5Ｎｏ．5２００8年10月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＬａｗOct.２００8［收稿日期］2008-06-12［基金项目］广东省公安厅2007年重点调研和理论研究项目“广东城中村社会治安综合治理研究”［作者简介］潘向泷（1969-），重庆人，广东警官学院副研究馆员，管理学硕士，主要从事公安学科定题情报服务研究；莫德升（1952-），男，广东茂名人，广东警官学院治安系教授，主要从事治安学研究。

广东城中村问题及其成因探析潘向泷，莫德升（广东警官学院，广东广州510232）[摘要]广东城中村形成的原因是多方面的，既有政策、制度上的原因，也有经济利益的趋动和管理滞后等方面的原因。

城中村的改造与综合治理是一项复杂而艰巨的任务。

目前，首先，要加强城郊村落建设规划的落实，健全相关法规体系并加大执法力度，确保新的城中村不再产生；其次必须认识到城中村的改造成本是城市化过程中必须支付的，必须加快城市廉租房的建设和城中村的改造步伐。

［关键词］城中村；城市化；出租屋；流动人口；治安管理[中图分类号]C 912.81[文献标识码]Ａ[文章编号]1009-3745（2008）05-0113－０4法国著名农村社会学家孟德拉斯在其经典著作《农民的终结》中曾指出：“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。

20年来中国工业化和城市化的高速扩张，随之而产生的城中村现象也引起了政府管理部门和社会学者的广泛关注。

一、城市化与城中村的内涵及发展趋势1.城市化及其发展趋势1867年，西班牙工程师A.Serda 在其著作《城市化基本理念》中首次提出了城市化（Urbanization ）的概念，城市化问题从此受到了业界学者的广泛关注。

城市化是指在人类社会分工的发展过程中，伴随工业化进程而出现的非农经济及其人口从农业中分离出来集聚到城市，从而使城市人口数量增长、经济比重增大、城市数目增加和城市规模扩大的现象。

城市化过程主要包括人口的城市化、非农产业的城市化、地域的城市化和生活方式的城市化。

马克思早在一百多年前就指出，现代历史是“乡村城市化”的历史。

我国近20年来经济发展和城市化过程中城市建设的“大跃进”，造成城市建设用地急剧扩张，不仅导致良田面积明显减少，更造成失地农民迅速增加。

中国用不到三十年的时间，大步跨越了西方发达国家数以百年的城市化历程，其间出现的农业文明、工业文明和后工业文明价值系统的重叠。

在这种价值基础上形成的城市形态和城市社会生态，不仅因在很大程度上有别于17至19世纪欧洲的城市化，而让我们难以运用当时城市研究的经验和传统来解析，即便是用20世纪初期颇具影响的芝加哥城市学派的理论方法来评析，也难免自觉捉襟见肘、隔靴搔痒。

近年来，我国城市化已进入加速发展阶段，这主要是指人口城市化的发展。

1990年我国人口城市化率为26.4%，2000年、2005年则分别增长到36.2%和43.0%，显示人口城市化呈明显加速发展态势。

但如此之快的人口城市化仍被土地利用城市化的发展速度所超越。

据统计，1981年全国城市建成区面积为7438平方千米，到2005年进一步增加到32520.7平方千米，25年间增长了3.4倍，增速明显快于人口城市化的增长。

我国目前已经形成了珠江三角洲、长江三角洲和京津一带的都市群，而这些区域的一些农村已经失去了原有村落意义，完全融入城市，成为城市社区，而另一些仍处于城市化过程之中，成为城中村。

2.城中村的内涵及其主要类型城中村，顾名思义即都市里的村庄，就广义而113言，它笼统地指坐落于城市之中或位于城市周边的、产业结构与职业结构都基本上已经非农村化或正在城市化的村庄。

村落的城市化是一个相当长过程，而城中村是这一过程中的过渡性阶段。

城中村现象在我国具有一定普遍性。

2002年10月，美国加州大学约翰.福瑞德曼，参观了广东一些城市的城中村后，曾指出，城中村之所以形成今日之局面，肯定是有其自身原因的，从世界城市发展的历程来看，城市规模扩大时都会遇到此类问题。

根据城中村为城市包围的程度来分，城中村可分为三种类型：一是处于繁华闹市区，早已没有农用地的村落；二是处于市区周边，尚有少量农用地的村落；三是处于远郊，存留有较多农用地的村落。

以广州为例，共有城中村138个，最具典型意义的城中村主要是指前两类，而处于远郊的村落近年由于经济的飞速发展，其城市化速度也正在加快，但由于其地处远郊，其所存在的问题还未得到应有的重视。

从经济发达的珠三角和长三角地区城中村形成和发展来看，城中村都有加速发展的趋势，从根治的角度来看，近年来新产生的城中村多于改造成功的城中村，因此控制新城中村的产生与改造旧村同样值得重视。

二、广东城中村现象及其主要问题2004年9月3日《南方都市报》发表了巴桥的题为“因为粗糙，所以真实”的散文，这位异乡的诗人这样描述广州的城中村：一个外乡人，如果他没有在城中村中住过，那他就不可能真正地懂得广州。

城中村，他集合了广州这座城市的多少气质啊：平民、杂乱、生动、务实、多元、鄙俗、邋里邋遢、自自在在。

如果说文人眼中的城中村还有一丝值得留恋的话，常见的对城中村的新闻、报道、评论则更多的是负面、消极的居多，有的学者甚至称其为城市化进程中的“顽疾”。

从客观角度分析，城中村存在的问题主要表现在以下几个方面：1.缺乏整体规划，建筑布局混乱由于历史原因，城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高，建筑间距小，建筑环境是“室内现代化，室外脏乱差”。

以广州天河的珠江村为例，在0.3平方千米占地面积上，建有房屋3600余栋，面积88.1万平方米。

由于未经过合理规划，这些高密度的建筑形成了城中村建筑一个特有现象———握手楼：数万人居住的城中村，只有一、两处宽度仅为5-7米的对外联系道路，村内道路则几乎没有。

城中村内违法搭建、违章出租房屋、无证违法经营等“三违”现象已经司空见惯，宅基地的审批也较为混乱，加大了拆迁改造的难度。

2.人口密度大，流动人口多，管理难度大珠海市香洲区需要改造的城中村占地面积为3平方公里，人口密度高达6.6万人每平方千米。

2007年末，广州常住人口密度为1351人每平方千米，其中市区(十区)人口密度为2276人每平方千米。

而城中村的人口密度却大大高于这一平均值，位于天河区东部的黄村街江夏社区面积只有0.47平方千米，仅外来人口就有2.4万人。

近年来，城中村部分村民由于追求舒适的居住环境而迁出城中村居住，在珠江三角洲地区多数城中村的流动人口比例已经超过了80%。

村内流动人口的构成也比较复杂，表现在一是从事的职业呈现“六多”：即从事建筑行业多、从事小作坊劳作多、从事废品收购多、从事集贸市场经商多、从事流动摊贩多、从事扒脏拾荒多；二是文化程度偏低，年龄结构年轻化，性别比例和政治面貌呈现出失衡状态。

3.社会治安问题突出城中村的社会治安问题主要表现在：（1）藏污纳垢、管理混乱，治安和刑事案件频发。

广州、深圳、东莞等外来人口聚居的城市，租住在城中村的外来人口发生的刑事案件占城市总案件的半数甚至90％以上，发生在出租屋的案件占总案件的30％左右。

（2）市政配套差、道路狭窄，用电线路纵横交错，排水管网不足，污水横流。

成为城市的卫生死角，消防安全隐患突出。

（3）警力不足，现有的社会治安资源还未得到充分的利用与开发，治安队人员素质参差不齐，缺乏规范化的培训。

（4）村民与外来居住人员的治安意识还需进一步加强，治安宣传工作形式居多，实际效果如何还有待检验。

4.新的城中村仍在不断涌现，部分城市存在城中村对城市的反包围现象广东各城市对城中村的改造都高度重视，从一些成功案例中也总结出改造模式，但城中村的改造远比政府所预想的要复杂。

广州市政府于2001年9月，在全市村镇建设管理工作会议上，就作出用5年时间基本完成城中村的改制与旧村改造的部署。

但历时数载，城中村的问题并未得到根治，部分村近年来的违章建筑反而有愈演愈烈之势，在城市边缘地带甚至对城市形成了反包围的现象。

地处珠江三角洲核心地带的东莞市，城市化历史短，原来大部分地区是农村地区。

近年来，随着城市经济的快速增长，114农业用地转化为建设用地巨大的级差收益及出租私房带来的经济利益诱使农民自行修建工厂、扩建私房。

“村村办企业、处处有厂房”已是东莞某些村镇的形象概括。

据东莞各镇资料统计，绝大多数村镇现状工业用地占建设用地的35%以上，有的高达50%；区内有大约50%的居住用地为传统旧村，人均居住用地高达40.02平方米/人，远远高于国家的控制指标。

村镇用地的无序扩张与滥用，使城郊村庄逐渐包围了城镇中心区，如不加以整治，东莞出现城中村包围城市，形成村中城的机会比其它城市会更高。

三、广东城中村形成的原因我国正处于城市化发展的加速阶段，广东特别是珠江三角洲地区城市化的发展又大大高于全国的平均速度，城中村在这一区域大量产生有一定的必然性，但存在未必就合理，城市化的快速发展不能成为广东城中村大量产生的借口。

在城市化的过程中，必然有一些因素成为城中村产生的催化剂。

1.城乡二元结构是城中村形成的制度背景在计划经济时期，我国在粮食、教育、医疗、住房、养老等多方面设计出一整套城乡完全差异的政策和制度。

这些制度和政策使城乡间的不平等关系成为社会生活中的事实。

1958年以后，户籍制度把城镇人口和农村人口截然地分别开来，从而形成了城乡间相互封闭的二元社会结构。

事实上，这是在权力高度集中的计划经济体制下，依赖国家行政力量推行和维系的一种制度安排，这使得早期城市发展无法将村民城市化，实际上错过农村城市化低成本的转化方式。

2.土地管理制度及其它相应法规的滞后我国的集体土地使用制度改革始于1988年3月，山东省在德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。

作为试点的临朐县规定，农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费5分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收5角钱的费用，还要进行一次性罚款。

《中华人民共和国土地管理法》中第四十三、四十七、六十二条对土地的使用、宅基地审批、征地补偿问题都有明确的规定，政府也试图以此为依据通过征用或土地转国有的方式解决城中村的土地权属问题,但条款中的内容未能全面反映城市化发展的需求，一些地方性法规也相应而生。

广州市委、市政府曾出台《关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办［2002］17号，以下简称17号文)，市国土房管局曾针对性地出台了《城中村转制改造中土地房产权属登记和用地手续衔接的操作办法》(穗国房字［2002］280号)，但其他职能部门没有出台相应的配套政策，导致“城中村”改制、改造工作在实际操作中无规可依。

3.廉租屋市场需求旺盛，利益趋动村民投入建房运动92年小平同志南巡后，广东迎来经济快速发展的时期，大量的外来人员涌入广东，他们迫切地需要廉价的安居场所，而当时政府并未来得及考虑解决这一问题，城市政府在这一问题上存在着职能上的缺失。