开发区建设中存在的问题及对策

开发区建设中存在的问题及对策

我国的开发区建设是一种土地资源的配置方式，主要是通过统一规划、配套服务，使某一产业能够相对集中起来，节约管理成本，产生规模效应。但是，在实际操作中，开发区的建设过多地考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本、甚至零成本的资源要素参与了市场要素的配置，各地的开发园区都期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。这种较低层次的开发区建设模式，造成了一系列的问题。

一、开发区数量多，面积大，占用耕地多。

2003年，国务院五部委联合督察组在各地的督察中发现，省级以下开发区的实际数量远远超过已经统计出的数量，个别省份乡、村都有开发区（截止2003年底，已经清查出各类开发园区6015个）。开发区占用土地的数量也十分惊人，据不完全统计，各类开发区规划面积3﹒54万平方公里，已经超过了现有城镇建设用地总量（注：2002年我国城镇建成区面积2﹒4万平方公里）。在近两年的园区建设中，更是“高潮迭起”，以前国家和省批准的开发区、园区面积均不超过10平方公里，而新设立的开发区占地面积动辄十几、二十几平方公里。开发区占用耕地现象也很严重，在去年五部委联合督察组的检查中，发现开发区占用的土地中，大部分是农民的耕地，据统计，开发区占用的土地中55％以上的是耕地，有的开发区占用耕地的比例高达80%以上。

二、开发区竞相出台优惠政策，国土出让金和税收大量流失。

为了争食外资资本，各地在土地供应上完全不按市场经济规律运行，而是给足优惠政策，以低于成本价供地，甚至零地价供地。同时，还推出各种税收减免、配套融资、政府提供启动资金等优惠政策，以吸收更多的外来投资。如此行为，造成了国有土地使用权出让金的大量流失，据估算，近些年来，开发区土地优惠政策减免的出让金达数千亿元人民币。

三、农民补偿政策难以落实，失地农民长远生计受损害。

开发区的过度建设，使农民的土地财产权利受到了很大的损害。据统计，1998年至2002年，我国建设占用耕地累计1357﹒3万亩，按我国人均耕地1﹒51亩的水平计算，5年有近900万农民失去土地，即使从中扣除一部分因加入城市化进程自愿放弃土地的农民，失地农民仍相当可观。但是，由于在以前的政策中，对农民的补偿标准规定偏低。同时很多的开发区低价供地，没有足够的资金用来兑现对失地农民的补偿，使失地农民的长远生计受到极大的损害。

四、开发区产业结构雷同，资源大量浪费。

可以说，当前我国开发区建设的一个很大的特点就是重复建设，据对“长三角”地区的14个城市“十五”高新技术产业园区发展规划的统计，排在前四位的支柱产业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70％以上。如西南某省会城市两个国家级的开发区中，相隔十余里，进区的企业都是医药、电子、精密机械等，形成了产业布局的重复，造成了社会资源配置扭曲和浪费。

政府主导的以土地降价与变相减免税收的方式吸引外来投资的开发区建设，已经无法顾及产业的优化和产业结构的调整。这样的结果只能是制约经济发展，造成社会资源、土地资源的巨大浪费。

五、开发区的土地管理混乱，土地使用极不规范。

现行的建设用地报批方法为“圈地行为”开了政策口子，有的地方和企业在办理农用地转用报批手续后，不是按报批时的项目实际需要供地，而是尽量扩大用地规模，甚至圈而不用，等待土地升值获取暴利。国土管理部门按照现行的审批方式很难控制，只能被动供地。

造成上述开发区问题的原因，既有客观的，也有主观的。

从主观上讲，各级政府对科学的发展观和正确的政绩观缺乏正确的认识，在全国利益和地方利益、全局利益和小团体利益的权衡上也存在着偏差，过分强调地方利益，急功近利思想泛滥，造成地方政府的短期行为和重复建设盛行，从而使开发区建设越来越热。

客观上讲，开发区存在的问题有着浓厚的基础，这就是现行体制带来的弊端。一是现行的开发区管理体制。按照规定，只有省级以上的政府才有权审批建立开发区，但是，最近两年，开发区审批权限有向下延伸的现象，地市甚至县都在批准建立开发区。同时，条块分割的管理，使国务院各部委也在审批设立开发区，较为常见的是科技部、农业部等部门。这样，不同级别、不同类型的开发区层出不穷。在一个城市中，存在着多个部门、多个层次批准设立和管理的开发区，造成了非市场作用下的政府间恶性竞争，结果导致有限的土地资源被廉价地占用、浪费；二是现行的财税管理体制导致了地方政府争相设立开发区。现行财税体制是分税制下的中央和地方分成。同时，一些省、市又规定，在地方分成收入中，谁引来资金，谁享受税收。这就鼓励了各级政府纷纷设立开发区，以优惠的政策吸引外来投资，以取得项目投产后的税收收入；三是现行的干部管理体制，也鼓励各级政府的领导拼命设立开发区。在现行的干部任期考核体制中，各级政府、领导最重视的就是GDP、引资数量等指标，任期内的GDP大幅增长，吸引外资成绩显著，就有升迁的资本。因此，为了完成这个关系到领导前途的“硬指标”考核，各级领导都将设立开发区、招商引资作为重要工作来抓，各种开发园区也就应运而生。

针对开发区建设中存在的问题，提出以下几个方面的对策：

一、树立科学的发展观和正确的政绩观。

科学的发展观就是要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；强调按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进改革和发展。落实到开发区的建设上，就是要最大程度地发挥市场在开发区土地资源配置中的基础性作用，坚持开发和保护相结合，切实保护好基本农田，实现可持续发展。坚持正确的政绩观，就要坚持用科学的政绩观来考核干部，努力形成正确的用人导向，对那些虽然已经成为历史、但被实践发展证明确属突出成绩和重大贡献的，必须作为干部提拔任用的重要依据；而对曾经被认为是突出成绩、但被实践发展证明是虚假政绩或造成重大损失的，必须加以认定和追究责任，已经因此得到提拔重用的干部，也必须坚决追究其责任。

二、改革现行的开发区利益分配体制。

建立合理的开发区利益机制，协调省内、地区内开发区的利益关系，是规范开发区管理的根本问题。这一方面，目前各地都在进行着一些尝试，如福州市实行“飞地”政策，就是其他地方能够将引进

的项目引入某一开发区，那么，这个项目产生的财政收入归引进项目的地方，这样一个地方建立一个开发区就可以了，没必要建立太多的开发区，即便于管理，又节约了开发区的土地和土地开发成本。

三、建立统一的审批制度。

目前，我国开发区审批制度很混乱，一个地区即有国务院审批的国家级开发区，又有省政府、市政府、县区政府审批的各级开发区，功能定位不清，结构趋同，土地资源分散利用，浪费很大。因此，我认为，开发区设立的审批权限，应上收至省级。国务院、省级人民政府可以设立专门的机构，统一进行开发区的立项审批、规划管理，确保开发区有计划地发展。

四、探索多元化的农民补偿方式。

对失地农民的征地补偿，是开发区可否稳定发展的关键。为了确保失地农民的长远生计，应该积极探索多种补偿方式，如建立失地农民社会保障机制，形成货币安置，留地安置，举办企业安置，土地发展整理安置，招工安置等多途径安置方式，切实解决好被征地农民的生产生活问题，维护农村社会的基本稳定。

五、加大审计监督的力度。

去年开始，国务院五部委组成的联合督察组已经对全国的土地市场进行了整顿检查，重点就是开发区建设中存在的问题。从检查和验收情况看，各地开发区的问题很多，处理起来也很难。如检查中发现，某些地方，将开发区的招牌用东西盖起来应付检查，等检查组走后，重新启动运作;某些地方，对违反土地法的严重事件的处理，只对事，不对人，起不到警戒的作用。我认为，加大审计的监督力度，充分发挥审计的作用，对开发区及其建设中的重要方面、重要内容进行审计和审计调查，是规范开发区建设的重要手段。可考虑安排对开发区征地农民补偿进行重点审计，也可考虑对开发区规划、用地计划和管理进行专项审计调查。