促进我国基本公共服务均等化的财政改革思路

（公 共服务供给不足
现行分税制是按照事权划分各级政府财权的一项制度，但 从我国分税制实行的情况来看，财力财权按政府级次层层上 移，而事权则被逐级下放，尤其是地市级以下政府，承担着大量 的社会保障、卫生防疫、环境保护等公共产品的支出，并且在保 持地方政府运行、发展地方经济方面压力很大，地方政府职能 与财力财权严重失衡。刚性支出过多而收入增长乏力，地方政 府的基础社会公共服务职能很难有效实现。所以，地方政府的 财力不足，致使地方政府对于基本公共服务的供给不足。
实现基本公共服务均等化，是党的十七大做出的重大战略 决策。推动基本公共服务均等化，是保障人民群众根本利益的 需要，是扩大内需、加快经济社会发展转型和发展方式转变的 必然要求，是社会主义市场经济条件下转变和履行政府职能 的必然选择。然而长期以来，由于财政因素造成基本公共服务 在地区间、城乡间、不同群体间不均等的问题越来越突出，制约 了基本公共服务的均等化的实现，迫切需要相应的财政制度创 新，促进我国基本公共服务均等化的逐步实现。
（一）“二元财政”运行机制，导致基本公共服务支出结构 失衡
一是我国长期以来的经济建设财政，忽视了政府自身的公 共服务职能，导致基本公共服务的供给不足而且分配严重不均 衡。因此，以经济发展为优先目标的财政支出结构无法适应基 本公共服务均等化的要求；二是建立在城乡“二元”经济结构基 础上的“二元财政”运行机制，造成了财政资金在城乡间投向的 非均衡性和制度性歧视，使得广大农村地区的居民享受到的基 本公共服务的数量最少、层次最低、种类最不齐全，出现了明显 的城乡供给失衡。三是由于经济发展水平不平衡而导致各地 区之间财政能力的差距，形成各地政府提供基本公共服务的能 力差异很大。所以，这种“二元财政”机制提供的基本公共服务， 不能一视同仁的对待所有的社会居民，形成了不完整的基本公 共服务体系。
在以下两个方面：一是对初次分配调节不到位，致使我国群体 间初次收入分配差距过大，加大了各群体享受到的基本公共 服务差距，成为影响社会稳定的一项重要因素。同时，由于社 会保障制度的不健全，大量低收入群体和弱势群体的生活非常 困难，享受基本公共服务的能力弱小，加剧了基本公共服务在 不同群体间的不均等。
（五）公共服务支出缺乏有效的绩效评价机制，支出效率 低下
一、制约我国基本公共服务均等化的财政因素分析 近年来，我国政府重视社会经济的协调发展，转变财政运 行机制，加大对基本公共服务的投入力度，大力调整和优化财 政支出结构，推动了我国在基本公共服务均等化方面的进展。 但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍 然十分突出。主要表现在以下几个方面：一是城乡居民在教育、 医疗、交通、社保、就业等方面享受到的服务质量和水平差距较 大。二是地区之间财力差距，决定了政府提供公共服务的能力 差距。三是贫富差距。政府解决这些问题的切入点就是实现基 本公共服务均等化，实行基本公共服务均等化是体现“以人为 本”的执政理念和弥补市场经济下公共产品“供给失灵”的现实 选择。所以，由于财政因素制约基本公共服务均等化问题，也 越来越成为人们关注的焦点。
长期以来基本公共服务的供给模式和供给结果，固化了区 域之间、城乡之间和群体间的利益格局，人们在享用政府提供 的公共服务中完全处在被动的地位，既不掌握相关信息，也无 法对接受服务的过程进行问责。所以，基本公共服务支出缺乏 专门的绩效评价体系，将无法对支出效果和均等化的结果进行 衡量、问责和监管。
陈小霞：促进我国基本公共服务均等化的财政改革思路
【财政金融】
促进我国基本公共服务均等化的财政改革思路
陈小霞
摘 要：当前我国在基本公共服务方面供给不足而且分配严重不均衡。因此，本文通过阐述基本公共服务均等化 的涵义，对制约我国基本公共服务均等化的财政因素进行了分析，按照市场经济的内在要求和公共财政理念，总结 出适应基本公共服务均等化的财政改革思路。 关 键 词：公共服务；均等化；财政
作者简介：陈小霞(1964-)，女，陕西岐山人，宝鸡职业技术学院经济管理系副教授,研究方向：财税、金融等经济学领域。
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第 06 期 2011 年 3 月
企业研究 Business research
No.06 MAR. 2011
支出能力的失衡阻碍了公共服务均等化的实现。 （四）财政对收入分配调节力度不够，拉大群体间收入差距 我国目前财政手段对收入分配调节力度不够。主要体现
基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府 根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生 存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。基本公 共服务包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生 活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等，构成我国现阶段基 本公共服务体系。
基本公共服务均等化，是指全体公民不论地域、民族、性 别、收入及身份差异如何，都能享有与经济社会发展水平相适 应的权利、享受水平大致相当的基本公共服务。基本公共服务均 等化强调的是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异 化。它是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务， 从而保障每个社会成员的基本生存权和发展权、保证社会公平 公正；它是要将基本公共服务的差距控制在社会认可的范围之 内，并不是完全的平均化；它是在保证全体社会成员基本生存 和发展权利的前提下，更加重视弱势群体的生存和发展。
（三）转移支付制度不完善，制约地方政府财政支出能力 我国基本公共服务的差距在当期反映为不同区域、城乡居 民的差距，从长期来看，将会演变为各地区、城乡居民能力上的 差距，其引致的公共风险将会扩散到经济、社会和政治领域。主 要原因之一，是我国现行政府间转移支付制度存在的两大缺 陷。一方面由于 1994 年的分税制改革未能合理划分各级政府 的事权，使得财力的划分缺乏依据，不得不沿用以既得利益为 基础的“基数法”，这实际上意味着将实行财政包干制以来形成 的各地区财力分配不公平的状况固定化。另一方面转移支付 模式不当、力度不足，专项转移支付项目过多、过杂，透明度不 高，随意性较大，客观上也造成了“下级围着上级转”，跑项目、 跑资金的不正常现象。显然很难起到财政均等化的作用。财政