第二章 公共组织的历史发展与理论发展
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
2公共组织理论研究发展
第二节 人际关系与行为科学的组织理论
一、人际关系的组织理论
（一）梅奥的霍桑实验与人际关系组织理论范式的产生
（二）巴纳德的组织理论 （三）西蒙的行政组织决策理论 二、行为科学的组织理论 （一）行为科学组织理论的研究的价值
（二）行为科学组织理论的研究范围
（三）行为科学组织理论研究的成就与历史缺失
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超凡的权力 理性-合法的权力 1、固定的官员管辖权原则。
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官僚制的特征
组织成员应有固定的和正式的职责 组织结构是层层控制体系(命令与服从) 成员之间只有对事的关系而无对人的关系 职位根据资格(资历或学历)，经公开考试，按 自由契约原则予以使用 专业分工和技术训练 按职位发薪并建立奖惩与升迁制度
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第一节 古典组织理论
一、公共组织理论出现的历史背景 二、泰罗科学管理中的组织思想
三、法约尔一般管理理论中的组织理论
四、韦伯的官僚制理论
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一、 公共组织理论出现的历史背景
（一）经济环境：工厂经济和资本垄断
1、从农场到工厂的过渡 2、从自由资本主义到垄断资本主义
（二）社会环境：从冲突到走向联合
（三）政治环境：政府职能的扩张 （四）理论环境：企业组织理论的借鉴与
传统行政理念的批判
1、企业组织理论的研究基础 2、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立
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二、泰罗科学管理中的组织思想
弗雷德里克．温斯洛．泰罗 （ Taylor ，1856—1915），美国人， 他自幼酷爱研究，先后当过一般工人、 车间管理员、技师、小组长、工长、 制图部主任、总经理，他提出的科学 管理理论与他的这种经历有很大关系。 1911年，他发表了代表作《科学管理 的原理和方法》。 因为他对科学管理理论的突出贡 献，他被誉为“科学管理之父”，后 人还把这一称号刻在他的墓碑上。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
公共管理学第二章公共组织
跨界合作：与其 他行业、领域进 行合作，实现资 源共享和优势互 补
社会责任：关注 社会问题，承担 社会责任，提高 公众信任度
创新驱动：鼓励 创新，推动组织 内部改革，提高 竞争力和可持续 发展能力
公共组织的管理与监督
公共组织的管理理念与原则
公共利益至上：以公众利益为出发点和 归宿
责任担当：勇于承担责任，积极履行 职责
公共组织是指由政府、非政府组织、企业 等组成的组织，旨在为社会提供公共服务。
公共组织的主要职能包括政策制定、执行、 监督和评估等。
公共组织可以分为政府组织、非政府组织、 企业等类型。
政府组织是指由政府设立的机构，如政府部 门、事业单位等。
非政府组织是指由民间发起的、不以盈利 为目的的组织，如慈善机构、环保组织等。
企业是指以盈利为目的的组织，如国有企业、 民营企业等。
公共组织的类型
政府组织：如国家机关、 地方政府、行政机关等
非政府组织：如社会团体、 民间组织、非营利组织等
国际组织：如联合国、世 界银行、国际货币基金组 织等
企业组织：如国有企业、 民营企业、外资企业等
教育组织：如学校、大学、 科研机构等
医疗组织：如医院、诊所、 卫生部门等
绩效评估：定期进行绩效评 估，确保组织目标的实现和
改进
信息公开：公开组织信息， 提高组织的透明度和公信力
社会责任：承担社会责任， 关注社会问题，为社会发展
做出贡献
公共组织的监督机制与方式
内部监督： 组织内部设 立的监督机 构，如监察 委员会、审 计委员会等
外部监督： 政府、社会 团体、媒体 等对组织的
激励与约束的平衡：既要保证员工的积极性，又要防止滥用职权 激励与约束的效果评估：定期对激励与约束的效果进行评估，并根 据评估结果进行调整
公共管理学第二章-公共组织理论
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
公共管理学科综合考试个人复习资料
学科综合考试高分个人复习资料公共基础部分：公共管理学第一章绪论1P15公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质,从而实现公共福利和公共利益的一种管理活动。
2、公共管理的性质（特性）:P17公共性（利益取向的公共性和公共参与性，公共管理是一种以公共权力机构为主体、非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动）;服务性(管理就是服务,以政府为核心主体的公共组织所实现的公共管理的种种活动，都是为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件、提供服务.）；合作共治性(公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然，政府不应该独自行使公共治理的职能，而应该与其他组织乃至公民共同承担公共治理的责任。
）3、公共管理的功能:P18经济功能、政治功能、社会功能。
经济功能：①限制垄断和促进竞争；②界定和维护财产权，克服外部性;③提供公共物品;④保障收入分配的公正化；⑤调控宏观经济。
（2011年考点）政治职能：①防御外来入侵渗透；②镇压敌对阶层反抗;③制止打击不法分子破坏活动;④妥善处理人民内部关系；⑤建立维护有利于统治阶级的社会秩序。
社会功能:①提供社会服务;②维护社会稳定;③提供社会保障；④环境保护。
4、根据历史分期的方法,可将公共管理总体上分为哪两大时期？请简要论述之.P19以欧文·休斯和罗森布洛姆的标准，将公共管理总体上分为公共行政和新公共管理两大时期，而公共行政时期（19世纪末—20世纪80年代）又分为两大具体阶段：一是传统公共行政阶段；二是新公共行政阶段。
公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时90年.从总体上看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架下的.新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）。
公共组织理论(2)
•
• 5、案例法
• 运用实践实验法和社会调查法搜 集来的典型组织行为学事例（好坏典 型或专题典型事例），它能体现一定 组织在管理过程中所出现的各种心理 现象与本质，可供分析研究，便于人 们从事例现象中引起思考、判断，从 而认识到事例的本质，加深对组织行 为学原理的理解和掌握。
• 6、情景模拟法
• 是指创设一定的组织心理活动情景， 按照组织行为学的要求，亲临其境进行
方面研究组织，并为组织的研究提供了新的理论
方法。
不同点：
系统分析组织理论强调用系统分析的方
法研究组织，认为组织是一个“结构的社会
技术系统”，由许多分系统组成；组织还是
一个有机的开放系统，是受社会、经济、文
化等环境影响的生态系统，它在与社会环境
的相互作用中建立和维护自身的工作流程，
从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
▼公共组织理论
一、公共组织理论的历史发展
公共组织理论的历史发展可概括为四 个阶段：古典组织理论阶段、新古典组织
理论阶段、系统权变的组织理论阶段和公
共组织理论的现代发展阶段。
1、古典组织理论（19世纪末20世纪30年代）
代表人物：泰勒——科学管理组织理论 法约尔——行政管理组织理论
韦伯——科层组织理论
和结果。
•
在公共组织行为学中，定性就是对人与 事的特质进行鉴别和确定。如有关人员的素 质、智能和绩效的评定。定性一般都建立在 领导人的经验和印象的基础上，故而有其一 定的盲目性。对人作出客观公正的定性，必 须以定量为基础。
定量是通过一定的数据来反映人或事 的特质。在社会调查研究中常用的问卷调查 即属于定量研究范畴。
积极行为，从而有效地实现组织目标。
• ※管理者为什么要研究公共组织行为
第二章 公共组织理论ppt课件
• （1）“社会人”的观点。 • （2）“非正式组织”的观点。 • （3）管理职能的观点。
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• 需要层次理论
– 提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛 （Abraham H. Maslow）
– 理论要点：
• 马斯洛把人的各种需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理 需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我 实现的需要。
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• X理论—Y理论
– 提出者：美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈 （Douglas M. McGregor）。
– 理论要点：
• X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。 （2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿 受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相 矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织 的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理 需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工 作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想 的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人， 这些人应负起管理的责任。
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组织理论的发展脉络
组织理论 前管理学时期 古典管理时期 行为科学时期 系统科学时期 当代组织理论 行政组织理论
现在公共组织理论
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前管理学时期的组织管理思想
• 中国古代的组织管理思想
– （1）国家管理方面，表现为治国方略 – （2）组织管理方面，表现为国家的组织结构 – （3）人事管理方面，表现为用人制度 – （4）军队管理方面，表现为兵法
• 一个人首先产生的是最低层次的需要，当这一需要基本满足后，才 依次要求高层次的需要；在同一个人身上，这几种需要可能同时存 在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需要也就不同；人 的需要带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同 需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。
行政组织学期末考试复习资料
第一章绪论第一节行政组织1.行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起来的一切行政机关的综合体。
2.行政组织的特征：（1）阶级性（本质特征、核心）（2）社会性（基础）（3）权威性（4）法制性（5）系统性（6）发展性3.行政组织的构成要素：（1）组织目标（2）机构设置（3）组织人员（4）权责体系（5）财物设备（6）法规制度（7）技术信息（8）团体意识4. 行政组织功能的主要内容：政治功能、经济功能、文化功能、社会功能。
第二章行政组织的历史发展与理论发展第一节西方行政组织的历史发展与理论发展（统治行政管理行政服务行政）一、“统治行政”时期1.古希腊和罗马时期代表人物：柏拉图、亚里士多德等，强调简单的职能分工及设置机构的依据。
2.中世纪代表人物：马基雅维利第一次对国家行政组织原则进行了论述。
组织内聚力是关键。
3.资产阶级革命时期代表人物：洛克、卢梭、汉弥尔顿和密尔等。
洛克首开行政权与立法权分离的先河。
二、“管理行政”时期（始于1887年，威尔逊《行政学之研究》的发表）1.科学管理时期（行政组织研究的起步阶段，始于19世纪末）代表人物：泰罗、法约尔、韦伯、怀特、古利克和厄威克。
（1）泰罗的科学管理组织理论泰罗是科学管理的主要倡导者，着名的“科学管理之父”。
理论：1.组织管理的专门化（企业分为两部分：管理和作业）。
2.组织工作的计划化、标准化和程序化。
3.组织控制的“例外原则”。
（2）法约尔的一般组织管理理论最早的一般管理理论家之一，关注的是组织的行政管理层，注重的是组织结构的一般规定性及管理过程的基本原则性。
理论：1.组织是管理的重要要素。
“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。
”2.组织管理的“十四项原则”（理论）【劳动分工、权利和责任、纪律、统一指挥、统一领导】3.组织结构的设计。
（3）韦伯的“官僚制”组织理论着名的“组织理论之父”官僚制理论：1.统治与权力是组织的基础。
三种类型的组织形式：神秘化的组织、传统的组织和合理化---合法化组织。
《公共组织行为学》期末复习笔记(精编版)
公共组织行为学第一章绪论1、组织：在群体基础上形成，由一定目的、任务和形式组建起来的一个社会结构单元。
2、公共组织：行使公共权力、代表公共利益、提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品、维护公共秩序、承担公共责任的组织。
包括权力性公共组织和非权力性公共组织。
3、公共组织的构成要素：（1）物质要素（人员、经费、物质设备）（2）精神要素（目标、机构设置、权责体系、组织文化、运行程序、制度规范）4、公共组织的特点（基本属性）：法制权威性、层次性、公益性。
5、公共组织的类型：中国共产党组织、人民政协组织、国家机关组织、事业单位组织、非政府公共组织6、公共组织理论的历史发展7、公共组织行为学：综合运用各种与人的行为有关的知识，研究一定组织中人的心理和行为规律的科学。
8、研究目的：解释、预测、引导、控制。
9、学科性质：边缘性、综合性、两重性。
第二章知觉、归因1、知觉：人脑对直接作用于感觉器官的客观事物整体的反映3、知觉的特性：选择性、理解性、整体性、恒常性5、社会知觉：主体对社会环境中的人、人际关系、社会事件等的知觉。
6、社会知觉的特点：1.一个寻找意义的过程 2.遵循图形——背景原则 3.需运用图式7、社会知觉的类型7.1自我知觉：个体对自己的认识与评价两个基本成分：自我概念和自尊（1）自我概念的形成：他人的反馈、反射性的评价、根据自己的行为来推断、社会比较（2）自我概念的作用：促进管理者根据具体情况适当地展示自我，施加对员工的有效管理，协调好人际关系；有关自我概念的知识也会促使管理者学会帮助员工正确地认识自我，改正缺点，取得进步。
（1）自尊的建构：生活中的成败经验、社会比较得来的信息、自己内部标准（2）自尊的作用：个体行为的重要动力，是身心健康的决定性因素之一7.2他人知觉：通过对他人外在行为表现及特征的观察，对其内在情绪、态度、动机、人格等心理状态和特征的知觉。
7.3.人际知觉：个体在人际交往中对人与人之间关系的知觉，包括对自己与他人关系及他人与他人关系的知觉。
第2章 西方公共组织理论发展简史
• 实验结论： • 1、改变工作条件和劳动效率没有直接关系；
• 2、提高生产效率的决定因素是员工情绪，而不是工 作条件； • 3、关心员工的情感和员工的不满情绪，有助于提高 劳动生产率。
2、 福莱特(Mary P. Follett)的伙伴关系理论
– 理论要点： • （1）交互联系原则 • （2）直接协调原则 • （3）早期协调原则 • （4）持续过程原则
3、资产阶级革命时期的公共组织思想
（1）汉密尔顿(Hamilton)的公共组织思想。
– 主张扩大行政部门的权力 – 主张建立强而有力的行政组织(包含四大因 素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的 权力）
（2）密尔(John s. Mill)的公共组织思想。
– 提出政府的目的是促进社会利益 – 反对政府过多地干预社会经济生活 – 提出公共组织的分工要合理，同一问 题应交给同一组织 – 提出政府的全部工作都是专业技术性 的业务，要有特殊的专业性的人才来 担任
二、传统科学管理时期的组织理论
1、威尔逊（Thomas W. Wilson）的公共组织思 想
美国第28任总统(1913年3月4日--1921年3月3 日） 姓名：伍德罗· 威尔逊 绰号：政界校长 出生：1856年12月28日，斯汤顿，弗吉尼亚 死于：1924年2月3日，华盛顿特区 身高：180cm 所属政党：民主党
（1）马基亚维利(Machiavelli)的 公共组织思想。
– 国家的职能有政治实利、国家安 全和社会福利三个方面 – 一切组织管理中最重要的要素是 权力 – 论述了国家行政组织管理的原则
（2）官房学派的公共组织思想。
– 主张建立统一，完整有效的行政组织制度与 方法 – 主张选用优秀的人才来管理国家 – 主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为 若干部门来管理 – 主张加强国家及政府的权力
MPA公共管理基础笔记第2章：公共组织
MPA公共管理基础笔记第2章：公共组织第二章公共组织第一节公共组织概述一、非政府的含义1、含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
组织目标与组织行为是组织的本质特征，组织目标是组织进行系统研究的逻辑起点。
▲1873年――英?斯宾塞――将“非政府”一词导入社会科学领域。
▲现代非政府理论奠基人之一――巴纳德――“一个有意识地协同两人或两人以上活动与力量的系统”▲美?卡斯特、罗森茨韦克――组织①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体――特定关系模式中一起工作的人群▲西蒙――“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的繁杂模式”2、组织的特性：①非政府就是人们在相互相处中构成的一定犯罪行为关系的子集；②非政府有著某种特定的目标；③非政府存有一定的结构与犯罪行为方式；④非政府存有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发性构成，而是急于培养的，最终系统化为非政府文化；⑤非政府就是一个对外开放的系统，随着非政府环境的变化而有机发展。
二、公共组织的内涵、构成要素1、公共非政府的含义：就是以管理社会公共事务、协同社会公共利益关系为目的的非政府，它既包含政府非政府，也涵盖第三部门非政府。
狭义的公共非政府指国家机关非政府。
2、公共组织的要素（12个构成要素）：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、1技术信息等。
人员：人就是非政府不可或缺的要素，任何非政府就是以人为核心的，首先就是人际关系的彰显，而非物质关系的彰显。
目标：组织都是为了实现某个目标而建立起来的，组织目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向。
公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。
职能：非政府紧紧围绕目标界定职能范围。
职能范围就是非政府目标的抽象化，同意着非政府规模、内部职位设置等方面的内容。
机构：机构承载着组织的各项职能，公共组织的目标通过一定的机构设置体现出来。
第二章 公共组织的历史发展与理论发展
（4）怀特的公共组织理论
伦纳德．怀特(Leonard D．White)是美国著 名的行政管理学家。1926年， 他写下了著名的《行政学导论》，这是世界 上第一本行政学教材。此书中，他第一次对 公共组织进行了系统、全面的阐述，为公共 组织理论的发展提供了一个基本框架。
第一、公共组织体制
怀特指出，组织体制是公共组织的核心。他
二、“管理行政”时期
1、科学管理时期 （1）泰罗的科学管理组织理论 泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学管理之 父”，1911年出版《科学管理原理》。 组织思想有： 1、将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加 以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作。 2、强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应 当尽可能专门地分担某一种管理职能。 3、强调组织工作要计划化，标准化，程序化。 4、强调组织管理中的例外原理。
（5）古立克、厄威克的组织理论
古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学 家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发 表《组织理论概述》论文，首次提出了“组织理论” 这一学科名称。 主要思想有： 1、古立克的七项要素：计划 、组织 、人事 、指 挥 、协调 、报告 、预算 。即“posdcrb” 2、厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、 职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化 原则、协调原则、明确性原则。
（4）西蒙的决策组织理论 赫伯特· 西蒙（1916－）是美国著名的行政 学家，决策理论学派的创始人 ，1978年诺贝 尔经济学奖，代表作《管理行为》或《行政行 为》 。
主要贡献：
１、组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”； ２、组织的目标就是追求决策的合理性； ３、组织平衡论； ４、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行 为：①权威、②组织认同、③信息沟通、④培训、 ⑤效率； ５、组织设计论：①首先建立组织目标体系、②分工 、 ③组织的工作重心 、④组织的权力配臵。 公共组织的研究焦点由对静态层面的研究转变到对 决策过程的动态研究 。
第二讲 公共组织理论的历史演进
韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用， 据此提出了社会组织在演进过程中的三种完全不同的组织 形态 ：一是“神秘化组织”。二是“传统组织”。三是 “合理——法律化”的组织形态，即“官僚组织”形态。
顾名思义，所谓“合理”，就是要把一切旧的习惯、规则， 都重新放在以效率为理性的天平上去称一称，看它有无合 理性。在合乎理性的前提下，再用法律的形式把合理的制 度固定下来。韦伯认为，唯有官僚组织才是效率最高的组 织形式，“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁 权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都 是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。”
韦伯的组织理论是传统组织理论的最高成就，但 是，对组织本身制度完备性的过分追求又典型地 暴露出这一时期组织理论的共同缺陷。
其一，封闭静态的研究方法。只注重组织自身的 结构、活动和状态，而忽视了组织所处的社会环 境，使组织成为一个自我封闭的体系，缺乏适应 社会发展变化的能力。 其二，忽视了组织中人的需求、行为，把人这一 重要因素看作不变的常量，未揭示人的诸多需求、 行为对组织活动的重要影响。
第二讲 公共组织理论的历史演进
公共组织理论是揭示公共组织性质、设
计方式、行政组织行为、行政组织发展 规律等一系列行政组织问题的理论
掌握理论是有效实施公共管理的基础
行政组织理论（三个时期）的演变
1.古典组织理论 2.新古典时期的组织（行为科学）理论 3.现代组织理论
1.古典组织理论
以泰勒为代表的科学管理组织理论 以法约尔、古利克为代表的行政管
2.新古典组织（行为科学）理论
以梅奥为代表的人际关系组织理论 以巴纳德为代表的组织平衡理论 以西蒙为代表的决策过程组织理论
第二章行政组织历史发展及理论发展
（1）维护纪律；（2）尊重别人的权利；（3） 负责调解奴隶的纠纷，对有错一方应予惩罚；（4） 监工举止应当谦恭有礼；（5）保证使农场奴隶整 天忙于工作；（6）重视农奴主推荐的奴隶，同时 注意同两三个其它的农场保持联系，必要时交换 必需物品；（7）认真同农场主核对账目；（8） 对爱护牲口的奴隶应当奖励；（9）事先要用充分 的时间安排各项工作。
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古典行政组织理论 （19世纪末—20世纪30年代） 泰罗：科学管理理论 法约尔：管理过程理论 韦伯：理想行政组织理论
这一时期的行政组织理论侧重于正式组织研究， 注重从静态的角度，以经济、技术的观点分析 行政组织的制度和功能。
泰罗及科学管理理论
1、科学管理时期 （1）泰罗的科学管理组织理论 费雷德里克·泰罗（1856-1915年）：美国工程师， “科学管理之父”； 既有从事科学研究和发明的才能，又有从事社会活动和领 导工作的才能。他在管理方面的主要著作有：《计件工资 制》、《车间管理》、《科学管理原理》(1911)等； 曾任学徒、组长、工长、技师、设计室主任、总工程师； 持续研究操作方法和动作时间而形成科学管理理论体系； 泰勒的做法和主张引起社会舆论的注意； 科学管理的中心问题—提高劳动生产率；
密尔的主要观点：
（l）从功利主义角度提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏
的标准:是否能促进社会利益的增长； （２）政府职能的界定：以不妨碍个人自由发展为前提； （３）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。 行政工作实行个人负责制。 （4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的 专业性的人才来担任。所以行政官员不能选人，只能通过考试 来录用。
1）城市 2）行会 3）商业 4）银行的产生
第二章 公共组织理论研究发展概况
（二）政治环境：政府职能的扩张
随着自由资本主义向垄断资本主义的过度，西 方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样 化，政府除了对自身进行有效管理以外，还加 大了对社会的经济、政治和文化的管理力度， 政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到 强化。公共行政管理为适应经济、政治、社会 和文化发展的要求，就必须分析、研究并建立 起新型的组织结构与体制，使组织管理日益科 学化、高效化 。
（2）霍桑实验结论
第一，人是“社会人”，并非“经济人”的人性假设。 他们不仅有经济和物质方面报酬的需要，还有对友情、 归属感和受人尊重的需要。 第三，以人际关系为导向的新型领导与“士气”理论。 士气同工人的满足感有关，新型领导者的能力主要体 现在通过提高组织成员满意度来激烈员工的士气。 第二，“非正式组织”理论。只要人们一起活动就会 产生非正式组织，正式组织以效率和组织为标准，非 正式组织以情感为纽带。
组织的要素
巴纳德认为组织是由协作的意愿、共同的目标、信息交 流这三个基本要素构成： 第一，协作的意愿。“其意义为自我克制、交付出个人 行为的控制权、个人行为的非个人化。” 第二，共同的目标。如果组织成员不了解组织要求他们 所做的努力以及协作的结果，就不可能诱导出他们的协 作意愿来。 第三，信息交流或沟通，它在组织要素中居于中心地位。 这不仅是因为信息交流是连接组织的共同目标和个人意 愿的桥梁，使这两个因素成为动态因素的依据；而且也 是因为组织的结构、规模和范围几乎全由信息交流技术 所决定。
二、相关的古典组织理论
1. 泰罗科学管理中的组织思想 2. 韦伯的官僚制行政组织理论
泰勒的科学管理理论
1.预先实行计划； 2.用科学的方法挑选 工人； 3.工人标准化的操作 方法； 4.完成经测算的工作 定额。
第二章 行政组织的历史发展与理论发展
第二章行政组织的历史发展与理论发展第一节西方行政组织的历史发展与理论发展西方行政组织的历史发展与理论发张大致经历了“统治行政”时期、“管理行政”时期、“服务行政”时期一、“统治行政”时期定义：统治行政指在传统等级社会中形成的一种行政服从于统治、公共管理职能与政治统治职能合二为一的行政管理模式内容：包括古希腊和罗马时期的行政组织思想、中世纪的行政组织思想、资产阶级革命时期的行政组织思想1、古希腊和罗马时期的行政组织的历史发展与理论发展○1代表人物：柏拉图、亚里士多德○2内容：（1）开始强调政府简单的职能分工（2）开始关注行政机构的设置与职能（3）开始涉及行政组织人员的任用及其监督机构的设置○3地位：是西方行政组织思想的萌芽时期2、中世纪行政组织的历史发展与理论发展○1代表人物：马基雅维利○2内容：第一次对国家行政组织原则进行了论述（1）群众支持原则（2）组织内聚力原则（3）领导者具有超出常人的能力原则（4）使组织存在下去的原则3、资产阶级革命时期的历史发展与理论发展○1代表人物：洛克、卢梭、汉弥尔顿、密尔○2内容：（1）洛克首开行政权与立法权分离的先河，为行政学独立于政治学提供了理论前提（2）卢梭极大地拓展了人们对国家行政组织分析的视野（3）汉弥尔顿主张扩大行政部门权力，建立强有力的行政组织，并指出强有力的行政组织必须具备统一、稳定、充分的法律支持以及足够的权力等四大要素（4）密尔从功利主义角度出发，提出能否促进社会利益的增长是衡量一个行政组织优劣的重要标准二、“管理行政”时期定义：指“在政治与行政二分的前提下，把行政过程从政治的领域中剥离出来，对行政管理进行独立的、纯粹的探讨”的行政管理模式内容：分为科学管理时期、行为科学时期、多元发展时期1、科学管理时期行政组织的历史发展与理论发展○1时间：19世纪末～20世纪30年代○2内容：主要侧重于正式行政组织研究，注重从静态的角度，以经济、技术的观点分析行政组织的制度和功能，是行政组织理论研究的起步阶段○3代表人物：泰罗、法约尔、韦伯、怀特、古利克、厄威克（1）泰罗的科学管理组织理论从技术分析的视角研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，以求通过最合理、最有效的组织配合，达到工作效率的提高【1】组织管理职能的专门化【2】组织工作的计划化、标准化和程序化【3】组织控制的“例外原则”（2）法约尔的一般组织管理理论关注的是组织的行政管理层，注重的是组织结构的一般规定性及其管理过程的基本原则性【1】组织是管理的重要要素，从管理过程的五职能说，计划、组织、指挥、协调和控制【2】组织管理的“十四项原则”【3】组织结构的设计【4】提出管理幅度原理【5】组织中的参谋部是法约尔一个具有独创性的内容【6】提出了“法约尔桥”原理【7】用实例说明了“组织图”的必要性（3）韦伯的“官僚制”组织理论【1】统治与权力是组织的基础【2】组织类型分析【3】“官僚制”组织的特征（4）怀特的行政组织理论第一次对行政组织进行了系统、全面的阐述，为行政组织理论的发展提供了一个基本框架。
在柏拉图的理想国中-开放课程平台
（3）“官僚制运作机制、形 成正式的决策文书、非人格化的组织管理、适应工 作需要的专业培训机制、职业化的人员管理
4.怀特的行政组织理论 1926年，写了《行政学导论》世界上第一本行政学教 材，第一次对行政组织进行了系统、全面的阐述。
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5.路瑟·古利克（美）和林戴尔·厄威克（英）的行政 组织理论
(二）行为科学时期（20世纪40年代-70年代） 1.福莱特的动态管理组织理论
玛丽·帕克·福莱特特是一位消瘦、秀气、气质非凡、魅力 超群，却又一辈子未婚的传奇女性。她不仅是一位波士顿 上层社会的社交名流，而且是一位具有重大建树的一流学 者，她在政治学、经济学、法学和哲学方面都有着极高的 素养。这种不同学科的综合优势，使她可以把社会科学诸 多领域内的知识融会贯通，从而在管理学界提出了独具特 色的新型理论。20世纪60年代以后管理学的诸多探索， 追根溯源都能在福莱特那里得到启示。由于她对管理学的 巨大贡献，当代的大师德鲁克把她称为“管理学的先知”。 甚至有人把她与泰罗相提并论，宣称这位杰出的女性应当 与“科学管理之父”并列，可称之为“管理理论之母”。
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（1）群体原则,即人只有过群体生活才能发现 自己的真正价值。
（2）建设性冲突 （3)组织中的权威比权力更重要（4）组织中
的控制和协调 2.梅奥的人际关系组织理论 （1）社会人理论（2)注意到非正式组织的存
在（3）士气可以提高组织效率（4）组织领导 者的能力主要体现在通过提高组织成员满意度 来激励组织成员的士气上。
（6）组织决策理论：组织理论研究的是组织 19 成员的决策活动，而非操作活动。
4.西蒙的决策过程组织理论 （1）组织首先是一个决策过程
（三）资产阶级革命时期行政组织历史和历史发展
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第三、化良公共组织的标准
怀特认为，优良公共组织的标准包括：①能够
获得优秀的人才；②组织成员有一致的责任和 适当的权力；③将行政官员区分为政务官和事 务官，明确各自的权责和任务，以职务划分原 则，确定指标；④设臵协调机构，专门从事综 合协调工作；⑤设计有效的测量标准，对组织 的管理效率进行精确合理的测量。
第二章
公共组织的历史发展与理论发展
通过本章学习，了解中外行政管理思想及 理论的历史发展，掌握每个发展阶段的特点、 主要贡献与不足。目的在于科学地评价其得失， 为建设具有中国特色的公共组织学提供有益的 借鉴。
第一节
西方公共组织的历史发展与理论发展
一、“统治行政”时期 二、“管理行政”时期 三、“服务行政”时期
彼得原理
在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到
他所不能胜任的地位
三、“服务行政”时期
1、新公共行政学组织理论
2、企业家政组组织理论 3、服务型政府组织理论
1、新公共行政学组织理论
（2）法约尔的一般组织理论与原则
法约尔（1841-1925年） 法国人，1916年出版《工业管理与一般管 理》。
法约尔的主要组织思想：
1、组织与管理密切相关。管理的基础是组织。 2、任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且 也同样能应用于所有的各种人类组织。 3、组织的层级结构。在组织中保持较小的管理幅度。越 往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过 6人。 4、组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。 5、14条组织管理原则
结合英美当时公共组织体制的现状，将公共 组织体制分为三类，即自治型与官僚型、中 央集权型与地方分权型、独立型与权力汇一 型。
第二、行政责任与权力的分配
怀特认为，“政府的行政效率从根本上来说是以公 共组织中责任与权力的适当分配为基础的。这是我 们必须注意的一条重要原则”。同时指出，“适当 的权力必须与确定的责任同时存在。第一，适当法 定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况 下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必 须有充分的财源，以适应法定的状况”。
第二节
我国公共组织的历史发展与理论发展
一、专制时代公共组织的历史发展和理论发展 二、改革开放时期公共组织的历史发展与理论发展
第一节 西方公共组织的历史发展与理论发展
一、“统治行政”时期
1、古希腊和古罗马时期公共组织的特点 （1）公共组织职能简单且未明确分化。 （2）古希腊、古罗马的公共组织与国家机关 其他组织开始有了初步的原始的分工。 反映在组织结构上出现了立法机关、行政机 关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他 们既相互交叉又略有分工。与之相应，行政 管理亦带有民主与法治色彩。
※
帕金森定律
美国著名历史学家诺斯古德· 帕金森通过长期调查研究，写 了一本名叫《帕金森定律》的书，他在书中阐述了机构人员 膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。 第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干 的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人 当助手。
这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不 能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。 于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。 两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类 推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体 系。
（二）密尔的公共组织思想
密尔（1806-1873年）：19世纪英国著名 的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说 的主要代表，《代议制政府》。
密尔的主要观点：
（l）提出并论证，衡量一个公共组织工作好坏 的标准是能否促进社会利益的增长； （２）政府职能：以不妨碍个人自由发展为前提； （３）提出公共组织的分工要合理，同一问题应 交给同一组织。行政工作实行个人负责制。 （4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业 务，要有特殊的专业性的人才来担任。※
对行为科学时期公共组织理论的评述
注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影 响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心 的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研 究。 不足主要表现为：过分偏重对人的行为的研究， 贬低了组织结构、法规与制度对公共组织的重要意 义；过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织 进行整体的系统的研究；关于组织的研究是带有封 闭性质。
２、卡斯特、罗森茨韦克：美国华盛顿大学的 管理学教授，1970年合著《组织与管理－系 统方法与权变方法》一书。 其思想如下： 组织是一个开放系统；一个整体系统，由 五个分系统构成（目标与价值分系统 、技术 分系统 、社会心理分系统 、结构分系统 、 管理分系统 ）；组织的权变观念 。
（2）里格斯的生态公共组织理论 雷格斯：美国行政学者、夏威夷大学教授，57年 发表《农业型与工业型行政模式》文，61年出版 《行政生态学》书。把公共公共组织看作是受经济 文化环境影响的生态系统。 其思想如下： 提出了三种公共组织模式，即：融合型——传统 农业社会的公共组织；棱型——由农业社会向工业 社会过渡时期的公共组织；衍射型——高度发达的 工业化社会的公共组织。重点分析了棱柱型公共公 共组织，三种特征：异质性或异种性并存、形式主 义 、重叠性 。 考察了外部生态环境与公共行政之间的制约关系
3、多元发展时期
（1）卡斯特和罗森茨韦克的系统权变公共组织理论 现代公共组织理论主要是用系统分析的方法研究公 共组织 １、塔尔科特· 柏森斯（1902－1979年）：美国的社会 学家，最早将一般系统论运用于组织研究，著作 《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。 基本思想： 组织必须具备四方面特质：适应环境；达成目标； 统一协调；形态维持。这些特质通过组织的三个层 级来体现：决策层级、管理层级 、技术层级。
（4）怀特的公共组织理论
伦纳德．怀特(Leonard D．White)是美国著 名的行政管理学家。1926年， 他写下了著名的《行政学导论》，这是世界 上第一本行政学教材。此书中，他第一次对 公共组织进行了系统、全面的阐述，为公共 组织理论的发展提供了一个基本框架。
第一、公共组织体制
怀特指出，组织体制是公共组织的核心。他
对科学管理时期公共组织理论的评述
企业组织的管理原则和方法成功地用于政府公共组 织，企业组织理论研究的奠基人同时成为公共组织 理论的早期代表。 1、贡献： 提出了职能化（专业化）管理的原理；总结概 括出管理幅度和管理层次原理；倡导“理性化-法律 化”’的组织形态。总之，传统组织追求的理想组 织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节 制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、 高效合理的组织体系。
切斯特· 巴纳德（1886-1961年）：美国公共行政和 组织管理方面的理论家，西方现代组织理论中社会 系统学派的创始人。 主要贡献： 1、组织的本质是一个协作系统 ； 2、组织三要素理论: 共同的目标、协作的意愿、信息； 3、提出权威来自接受 ； 4、提出组织平衡的思想； 5、真正对非正式组织进行系统研究。
（3）公共组织中的帕金森定律与彼得原理
１、诺斯古德· 帕金森：1909年生，英国历史学家和行政学 理论家，58年出版《帕金森定律》即《官场病》。对官场 时弊的针砭，入木三分，令人深思，概括官场通病，有人 称之为帕金森现象。
２、劳伦斯· 彼得：1919年出生加拿大，美国管理组织学家， 69年出版《彼得原理》一书，又译《升官病》。“在实行 梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所 不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得 原理”。
（3）韦伯的官僚制公共组织理论
马克斯· 韦伯（1864一1920年） 德国社会学家，“组织理论之父”，官僚 制（或科层制）理论。
马克斯· 韦伯主要思想有：
1、任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权 威有三种类型：习俗惯例的传统权威、领袖个人超 凡魅力的超人权威、理性法规的法理型权威。 2、官僚制法理权威最适宜的组织形式。官僚制是按 法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。 3、官僚制组织的主要特征： 官僚制与传统权威与超人权威的组织相比具有显 著的优越性。精密性、速度、明确性，严格的隶属 关系，恰好似机器生产一样。
（2）梅奥的人际关系组织理论
梅奥（1880-1949年）：美国管理学教授， 人际关系学说、行为科学的创建者，“霍桑 实验”（ 1924-32年），33年代表作《工业 文明里的人的问题》。 基本思想： 社会人理论 ；“非正式组织” ；组织成员 的满足 。(照明实验、福利实验、群体实验、 谈话实验）
（3）巴纳德的组织要素与平衡理论
二、“管理行政”时期
1、科学管理时期 （1）泰罗的科学管理组织理论 泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学管理之 父”，1911年出版《科学管理原理》。 组织思想有： 1、将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加 以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作。 2、强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应 当尽可能专门地分担某一种管理职能。 3、强调组织工作要计划化，标准化，程序化。 4、强调组织管理中的例外原理。
（5）古立克、厄威克的组织理论
古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学 家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发 表《组织理论概述》论文，首次提出了“组织理论” 这一学科名称。 主要思想有： 1、古立克的七项要素：计划 、组织 、人事 、指 挥 、协调 、报告 、预算 。即“posdcrb” 2、厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、 职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化 原则、协调原则、明确性原则。
2、不足： 忽视对组织的动态面的研究；忽视对人 的主观能动性及多方面的需车的研究；未探 讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互 影响。