建立我国地方公债制度的探讨

建立我国地方公债制度的探讨孙健夫，闫小勇时间：2005年第四期【来源：金融教学与研究】从一般意义而言，地方公债也应是国家公债制度的重要组成部分，举债权也应是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权。

我国现行《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

然而)，从我国财政运行的现实矛盾看，现行分税制下的地方政府的事权与财权不对称，缺乏必要的筹集资金的权力和能力，导致地方政府在提供公用基础设施方面严重缺位。

1998年以来采取的由中央政府举债再转地方政府使用的做法) 实属无奈之举，也非长久之计。

《预算法》不允许地方政府借债，但就在《预算法》颁布之后，地方政府还是明里暗里，直接或间接地举借了大量债务。

既然这样，我们是否可以探讨建立地方政府公债制度，以便从法律上规范地方政府债务的运作。

一、地方公债与财政管理体制财政分权下的地方公债理论从层次上看，由于公共产品的收益广度和范围不同，因而它有全国性和区域性公共产品之分。

受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品，就属于区域性公共产品（亦称地方性公共产品）；如果受益范围是跨区域的，则就是全国性公共产品。

从理论上说，中央政府也可以提供区域性公共产品。

然而不同地区之间的居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳地位，这会有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供地域性公共产品。

相比之下，中央政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实结合起来，因此很容易造成某一地区居民的公共产品偏好与实际受益之间的差异，甚至有可能大相径庭。

正是区域性公共产品的存在，才使财政分权成为必然。

但在人口及生产要素存在流动性的情况下，地方政府提供公共产品将受到制约。

通过“以足投票”，居民表明了对某种公共产品的消费偏好，从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品。

由于存在着居民的“以足投票”，地方政府难以通过税收对流动性要素征税，从而削弱了地方资源的可征税性和地方政府的征税能力，较低层次的地方政府更是如此。

这其实也是低层次地方政府以财产税作为征税依据的一个重要原因。

同样，在地方政府提供地方公共产品时，如果通过税收筹资，不但违背了“受益原则”，而且由于受益与负担成本的分离，现在的居民承担了以后居民的成本，会使居民通过地区间的流动表达不满，结果并不能有效地提供公共产品。

而通过举债支出则可以有效地避免这种副作用的出现。

这就是财政分权下的地方公债理论。

此外，地方公债成为地方财政的有效收入来源。

地方的基本建设靠发行公债筹集资金，既不会造成税收在特定年份的突然增加，也为基本建设提供了可靠的资金来源。

更为重要的是，地方政府的举债收入由于大多是用于能带来收益的基本建设工程，收益本身就可偿还一部分债务，工程收益和债务还本付息直接挂钩，在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给当地财政造成多大负担，从而使地方政府公债成为地方财政的有效补充。

二、我国地方公债缺失的原因与后果（一）我国地方公债缺失的主要原因虽然我国实行了分税制改革，为地方政府发行公债创造了制度基础，但在目前情况下，地方政府发行公债的基本条件尚未完全成熟，在很多方面制约了地方公债的发行。

1、府间事权和支出范围划分不明晰。

现行的分税制虽然在中央与地方的事权划分和支出范围方面进行了界定，但不很明晰，也很不规范，主要反映在投资性支出和公共需要支出方面，导致了各级财政在职能上缺位与越位并存。

如果在事权和支出范围不确定的情况下允许发行地方政府公债，容易导致地方公债规模失控和结构不合理的问题出现。

2、中央与地方收入划分不科学、不规范。

随着我国经济形势和分配体制的转变，原先按中央和地方的财政收入划分税种的方法已经不适应当前和未来发展的要求。

我国当前以间接税为主体税种，而未来直接税将会成为主体税种，中央和地方税种划分的调整，也必然影响到未来地方政府的税收收入，进而关系到地方政府发行地方公债后的偿债能力。

3、现行转移支付制度不规范。

地方政府发行地方公债的一个重要条件就是地方政府必须具有稳定和可靠的收入来源。

除了地方的税收收入之外，中央的转移支付也是地方政府收入的重要来源。

由于目前实行的税收返还制度是以保证既得利益为主旨的，因此在缓解地区差异方面的功能微弱。

而一些经济欠发达地区基础设施落后，地方政府更加需要大量资金进行基础设施建设，而税收收入满足不了需要，转移支付制度不合理，如果发行地方政府公债，政府还债压力巨大。

基于以上分析，我们认为，就我国而言，应当按照公共财政与分级财政体制的客观要求，逐步建立起规范的地方政府公债制度，允许地方政府发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金。

也就是说在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，通过国家法律明确规定地方财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制。

这种做法既有利于各级财政把“该管的事管起来”，实现财政职能的强化和到位，又有利于规范地方政府融资管理；既有利于真正实现“一级政府、一级财政”，按照分级财政体制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对各级政府债务进行全面监管，有效避免债务危机和财政风险。

（二）我国地方公债缺失造成的后果长期以来，发达国家和许多发展中国家都在一定程度上通过发行地方债券来增强地方政府筹集资金的能力，而我国由于上述原因，一直不允许地方政府发行公债。

这带来了许多矛盾，也是与分税制财政体制的基本要求不相适应的。

1、财政职能弱化，财政压力增加。

我国财政面临的困难主要是：财政职能弱化，严重缺位；各级财政财力拮据，收支矛盾尖锐化；债务负担沉重，且全部由中央财政承担。

摆脱财政困境的有效办法之一，就是逐步建立地方公债制度。

允许地方财政发债，既可有效拓宽地方公用事业建设资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可缓解中央财政债务压力，真正实现各级政府“自己的事自己做”。

采取由中央政府发行特殊公债，再转借地方政府的办法，实属无奈之举，非长久之计。

长期困扰城乡社会经济发展的一个制约因素是基础设施薄弱，公用事业建设欠账过多。

这既是存在的问题，也是刺激经济持续发展的一个突破口。

地方政府通过举债筹集资金，既解决了地方建设资金的不足问题，又给其辖区内的事业带来繁荣，创造了新的投资与就业机会，并为以后政府收入增加打下基础。

2、造成地方财政体系的不完善。

我国目前财政体制仍属不彻底和不规范的分税制。

政府间事权分工不清、财权划分不明确，各级政府“自己的事”还难以“自己做”。

特别是按我国分税制设计，地方政府征税权限和范围相对狭小，且课税能力和潜力有限，现有收入根本无法满足政府支出需要，即地方政府在现有体制下难以解决自身的财力问题，所以通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。

在彻底划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，当属财政体制改革深化的重要步骤。

3、影响金融市场特别是债券市场的发展。

在我国的债券市场上，有国债、企业债券、金融债券，惟独地方债券还是一片空白。

政府债券发行主体的单一性在很大程度上制约着中央政府的融资、投资能力，地方政府表面上“无债一身轻”，但地方公用事业和基础建设资金严重不足，结果是，几乎所有的政府部门乃至一些政府所属事业单位，都可以以政府的名义筹集资金，很多地方政府自觉或不自觉地采取了变相发债形式。

由于缺乏规范管理，形成金融市场上无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。

三、关于建立我国地方公债机制的设想与建议1、建立和完善相关法律法规体系。

首先必须制定《公债法》和《地方公债法》，并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应修订。

在以国家法律形式确定地方政府发债权的同时，对发债主体资格，每年的发债申请、审查和批准，发债方式，地方债适用范围以及偿债机制建立等做出严格规定。

2、建立全国统一的公债管理体系。

除年初审查、批准各地总的发债规模外，还要对地方公债发行、使用、还本付息等进行监督和检查。

在此基础上，对各地债券进行必要的信誉评级并适时公布，以促使地方严格遵守法律规定，保证良好的发债业绩。

地方公债的申请、计划、发行、管理及还本付息等，由地方财政部门统一负责。

中央政府严格掌握和控制各地发债规模，地方政府发债必须报经中央政府审批。

由中央统一地方债券发行与产业结构平衡、地区经济发展平衡等全局性问题。

3、建立规范有效的监管制度。

我国地方政府债券的规范和健康发展依赖于规范和有效的监管体制。

由于地方政府层次较多，加上发行的地方债种类繁多，若不加以严格管制，极易产生债券规模过度膨胀，加大地方财政风险。

对此，除了对地方政府债券的功能定位外，发达国家一般明确规定地方政府债券只能用于未来会产生足够收益的事业性项目，不能用于弥补地方财政经常性支出。

并且各国主要通过地方议会、中央政府及其审计部门和公众舆论三个层次的监管体制来对地方政府债券实行严格监管。

从我国目前情况来看，各级人民代表大会和公众舆论这两方面对地方政府行为的监督亟待加强。

虽然人大和舆论的监督作用已经取得了明显进步，特别是在经济比较开放和发达的地区，但由于法律规定的可操作性较差等多方面的原因，从总体来讲，这两方面的监督力度和效果还有待加强。

4、建立可靠的偿债制度。

规定地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初做预算时必须按一定比例安排公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。

中央财政部门地方债务管理委员会，可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地地方债券资信的重要条件。

5、协调地方政府公债与中央政府国债的平衡制度。

地方政府债券和国债应当是相互联系、相互补充的，如不从制度上明确二者之间的协调关系，发债时就可能出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。

因为一定时间内社会闲置资金是有限的，在地方债和国债之间的分配是此消彼长的，有可能会出现二者之间的矛盾，因此要妥善处理二者之间的关系。

首先，保证中央国债优先。

中央政府担负着全国经济协调发展的重任，需要大量财政性资金进行宏观调控，所以，应当在规模上确保国债，兼顾地方债。

其次，政策上给予地方公债必要的扶持。

借鉴国外地方公债的经验，考虑到地方债相对于国债在资信上的差距，为了促进地方债市场的开放和发展，一般可以从债券利率政策及税收政策等方面给地方政府债券提供一定的照顾和优惠。