关于我国地方公债问题的探讨

我国地方公债发行存在的问题及建议

姓名：王盼盼学号：MG09011012 专业：财政学（2009级）

摘要：地方公债是一个与国债相对应的概念，是政府公债体系的重要组成部分。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，而与之相对，我国对于地方政府举债却持相当审慎的态度，但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰，各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，2009年我国地方政府债券的发行,这是我国为应对国际金融危机,扩内需、保增长采取的措施。但是我国的地方公债还存在许多问题，本文主要分析了我国现行地方公债发行存在的问题，并针对问题提出了一些建议。

关键词：地方公债问题建议

引言

2008年11月，财政部在预算司下新设立了地方政府债务管理处,专门负责地方政府债务管理的人员已经到位；2009年3月17日，财政部说：“2009年是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，由财政部代地方政府发行的2000亿元债券期限为3年，将面向各类投资者发行”。这都预示着,学界多年所关注的开放并加强地方政府发债管理的改革大计,正在被中央政府所采纳并浮出水面,我国允许地方政府发行债务将是大势所趋。而且地方政府债券在我国建国初期就已经存在。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债，但l981年恢复国债发行以来，却从未发行过地方政府债券。由于我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券(除法律和国务院另有规定外)，因此，我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。但地方政府在诸如桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施的建设中又面临资金短缺的问题，于是形成了具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。近几年，国债发行总规模中有少量中央政府代地方政府发行的债券，其中2001年为400亿元，2002年为250亿元，2003年为250亿元，2004年为150亿元，2005年为100亿元，2009年2000亿。允许地方政府发债已成为世界潮流。据统计,目前世界上53个主要国家中,有37个允许地方政府发债,而与之相对,我国在此之前对于地方政府举债却持相当审慎的态度,《中华人民共和国预算法》第28条明文规定:“地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定的外,地方政府不得发行地方债券”。但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰,各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，而本文就试图从政府职能划分和公共产品层次性理论来阐述其必要性。但是，发行地方公债可能会产生许多负效应，我国发行地方公债，应借鉴发达国家的成功经验，并要坚持自己的原则。

研究综述

自1998年以来,我国政府实施的积极财政政策取得了巨大成效,它对于促进国民经济持续、稳定、较快地增长起着至关重要的作用。但是,由于多年来积极财政政策的实施主要依靠增发国债来支撑,政府融资渠道比较单一,导致中央政府债务规模迅速扩大,中央债务负担日益沉重。在这种形势下,是否应当通过发行地方公债来筹措地方财政资金,以减轻中央政府偿债负担,就成为我国经济学界普遍关注的一个问题。目前,我国经济学界对发行地方公债的

认识存在着正反两种观点。

（一）倡导发行地方公债

目前，国内倡导发行地方公债的学术观点主要可以概括为以下几种：黄桦(1993)认为在改革不断深入、财政体制逐渐按市场经济规律重新构建之时，应该打破地方政府发行与运行公债的禁区，允许有条件的地方政府以发行公债的方式筹措必要的建设资金；张海星（1997）从地方公债的理论基础出发，分析我国发行地方公债的必要性与可行性；《地方公债与地方经济的发展》课题组（1999）将地方公债定义为“地方政府在经常性财政资金不足的情况下,为满足地方经济与社会公益事业发展的需要,按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。”认为它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段,也是公债体系中的一个重要组成部分。分析了地方公债具有资源配置和稳定地方经济的效应，以及现阶段省级地方政府发行地方公债的必要性与可行性；陈锋（2002）、郭琳、陈春光（2004）、高奎明（2006）根据公共支出理论、公共产品理论和财政分权理论的内在规定及市场经济体制改革的发展要求,认为地方政府发行公债势在必行；牛涛（2003）、黄宗（2007）、王妍（2008）等人认为，分税制改革赋予了地方政府相应的财权和事权,但是由于当前我国地方政府征税范围相对狭小,财力有限,导致地方政府财政收入远远不能满足其支出的需要,因此通过发行公债为地方政府支出融资,是实现分税制下地方政府财政收支平衡的必要举措。发行地方公债也是国际上惯用的金融工具，是地方政府解决短期资金不足，进行地方建设的有效手段。

(二)反对发行地方公债

我国《预算法》明确规定，地方财政不许打赤字；除法律和国务院另有规定的外，地方政府不得发行地方债券；因此，国内有部分学者对地方公债的发行持反对态度。刘尚希（2003）认为实行地方公债制度是对地方财政赤字的一种默认,一种鼓励,一种制度安排,实质就是允许地方实行赤字政策。推行地方公债制度的结果是：加剧中央财政风险。在地方政府职能没有真正转换以前,推行地方公债制度很可能导致地方政府盲目发债强化重复建设,加剧经济波动,引致经济紊乱，所以地方公债制度上不可行。贾浩杰,张建敏（2007）认为虽然地方公债在发达的市场经济国家得到了广泛的应用并取得了好的效果,但是根据我国的实际情况发行地方公债仍存在很多制约性因素。谭雅文（2009）认为，我国《预算法》明确规定禁止地方发行公债，但最近中央财政部的一项政策允许地方发行公债，这一举措引起了理论与实务界关于地方公债发行的讨论，本文简要分析了地方公债对地方财政的重要作用，笔者认为，地方公债的潜在作用并不能成为允许地方公债存在的理由，中国目前的国情并不是发行地方公债的成熟时机。

从上述观点可以看出,正反双方对发行地方公债的认识在侧重点上是不一致的。赞同方侧重从保障地方政府支出的角度分析和论述发行地方公债的必要性;反对方则强调地方政府缺陷等客观现实条件的制约,对发行地方公债的可行性提出了质疑。

一、我国现行地方公债发行存在的问题

一是从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。

1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都