私权保护

私权保护

[论文摘要]行政法存在的根本目的是为了规范行政权,保障权利,同时也实现公益,这与对公民财产的保护是不相冲突的。现代行政只有做到有所为有所不为,才能与公民财产权之间形成良性互动,从而实现国家对公民财产权的有效保护。

[论文关键词]行政法公民财产权行政权

有这么一则寓言:“一片草原上生活着一群聪明的牧人,他们各自勤奋工作,增加着自己的牛羊,畜群不断扩大,终于达到了这片草原可以承受的极限, 每人再增加一头牛羊都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他们明白,如果再增加一头牛羊,由此带来的全部收益全部归他自己,而由此造成的损失则由全体牧人分担。于是大家不懈努力,继续扩大各自的畜群,最终,这片草原毁灭。”[1]这就是“公地的悲剧”的寓言。寓言引发人类的思考,思考的结果必然是,绝对自由财产权发展的逐渐式微以及人类理性对国家公权力介入市民社会的呼唤,并据此确保公民在市场所提供的博弈场域中更好地实现财产权,使整个社会和谐、持续、有序地发展下去。

一、有所为有所不为的行政权

现代法治社会的公民,自1215年英国的贵族向国王要求权利保障的《自由大宪章》开始,完全不必担心公共权力假借公共利益的名义随意干涉个人利益。为保护资产阶级利益,西方各国宪法纷纷对保护公民财产权作出规定,这些规定的核心内容就是对公民财产权保护的不可侵犯条款或称为保障条款。例如, 1789年法国《人权宣言》中第17条规定:财产权是一个“神圣不可侵犯的权利”。

通过法律对公民财产权进行保护的思想早已有之。洛克认为:“既然人们参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们的各种财产,而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律……。”[2]法律是人类最伟大的发明,别的发明使人类学会了如何驾驭自然,而法律让人类学会了如何驾驭自己。宪法通过不可侵犯条款对公民财产权的保护作了原则性的规定,作为有“动态宪法”之称的行政法,自然要担负起对公民财产权实施具体保护的责任。对一个国家而言,欲实现最终的良法之治,就必须认真对待公民的财产权,因为所有权问题是政治正义这一建筑物赖以存在的基石。我们对于财产的观点是否正确,决定我们是否能够体会没有政权的简单社会形态建立的后果,以及能否消除我们对于复杂社会形态的先入之见。有关财富的错误概念足以歪曲我们的判断和见解。只有把所有制建立在公道的基础上,才有助于对公民财产权保护的行政法律体系的理念由责任伦理向快乐伦理的转化。

然而,行政法对公民财产权的保护已不再是仅仅做到像老威廉皮特首相所讲的宪政寓言那样,“风能进、雨能进、国王不能进”,而是应当进一步做到“风能进、雨能进、国王依法而进”。根据现代行政理念,国家要通过公权力的实施达到防止“公地的悲剧”发生的效果,就必须从消极的“守夜人”角色中摆脱出来,不能再徘徊于公民财产权所构筑的“大宅门”之外,而应在公民财产权保护功能上呈现积极作为的态势。易言之,公民财产权已由传统上自由权性质即“防范国家的权利”,转变为现代的社会权性质的权利,即已成为“通过国家的权利”。为此,针对公民财产权,政府已不再是必须无所作为,而是必须有所作为。随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,国家逐渐加强对经济的干预,财产权的神圣性与绝对性逐渐被否

定。从各国的宪政实践看,不可侵犯条款虽然要受到公共权力和公共利益的制约,但国家和政府决不能无限制地以公共利益为名对公民的财产权利进行随意支配。当确实出于公益需要而不得已对公民财产权加以限制或者剥夺时,根据不可侵犯条款,本着公共负担平等的公平正义理念,公共权力必须对受损的财产权予以合理补偿。正所谓“人民之权利固然受到宪法保障,惟基于社会连带之观点,人民于行使权利时,依法律仍负有一定程度之社会义务,是以,行政机关基于公共利益,依法行使公权力,造成人民生命、身体或财产上之损失时,如该损失属于社会义务之范围者,人民自应忍受,不生补偿之问题;反之,行政机关之行为对人民所造成之损失,如已超过其所应尽之社会义务时,即构成一种特别牺牲,应由国家给予合理之补偿,始合乎公平之原则”[3]。

二、行政权如何为与不为

鉴于公民财产权的自由权和社会权的双重属性,行政法对公民财产权的保护功能也应具有两面性:一是对于自由权性质的财产权或者基于财产权的自由权性质的一面,行政权必须呈现抑制的态势,绝对禁止张扬,做到“法无明文规定即为禁止”。二是对于社会权性质的财产权或者基于财产权的社会权性质的一面,行政权又必须呈现张扬的态势,绝对禁止无为,体现为“即使法无明文规定,也可积极作为”。两种行政模式科学配置、交替使用,共同构成了保护公民财产权的行政法机制。

(一)行政法基本原则对公民财产权的推崇

行政法基本原则是该部门法精神的体现,它围绕对公民财产权及其他人权的保护,指导着行政法的制定与实施。

1.达摩克里斯之剑下的行政权。现代法治社会,人权本位是要旨。作为公民订约的真正保障和政治社会真正基础的公民财产权,更是现代行政法必须认真谨慎对待的一项权利。为避免公民的这项具有自由性质的权利受到非法克减,任何针对公民财产权的影响,无论是实体上的抑或程序上的影响,都必须有法律的明确宣告,即行政主体所实施的针对公民财产权的任何行政行为必须受到现行法律的严格约束。行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施针对公民财产权的相应的行为。从消极行政角度而言,行政法应时刻高举达摩克里斯之剑,斩断伸向公民财产权的“黑手”,严防和严惩无权行政和越权行政。

对此,行政法上的比例原则昭示:任何进入公民财产权的行政权,特别是法定范围内具有自由裁量性的行政权,都必须适可而止;政府对相对人财产权利的侵害或对相对人设定的有关财产负担必须以必要性为前提;行政行为的方式和手段必须与法律所要实现的目的成比例、相一致。

2.大有作为的行政权。美国学者密尔顿·菲斯克曾经指出:“当存在对生产过程某一方面的控制时,就存在一种财产权,而且该财产权被事实证明为合法正当,即这种控制有利于既定基本经济的连续。”[4]

行政法具有促进公民财产权增值的职能,主要表现在:一方面,行政法可以弥补市场经济盲目发展的缺陷,提高整个市场经济运行的效率,减少参与整个社会的“理性人”的有关实现自己财产所有权的决策的盲目性与不可预测性。另一方面,行政法可以作为一种资本形式出