试论我国行政监督体制中存在的问题及对策

目录
绪论 (1)
一、我国行政监督体制的构成与特征 (3)
（一）行政监督的定义 (3)
（二）我国行政监督体制的构成 (3)
（三）我国行政监督体制的特征 (4)
二、我国行政监督体制中存在的问题 (5)
（一）我国行政监督主体存在的问题 (5)
1. 我国行政监督主体多元化，行政监督缺乏合力 (5)
2. 专职监督机构缺乏独立性，权力机关的监督以及社会监督力度不够 (5)
3. 行政监督人员素质不高 (6)
（二）行政监督客体的不均衡性 (6)
（三）行政监督的过程存在的缺陷 (6)
1. 内容与形式有失偏颇，偏重于事后监督 (7)
2. 监督信息不对称，监督无法深入 (7)
（四）行政监督的法律依据欠缺，法制化程度不高 (7)
三、完善我国行政监督体制中存在问题的措施 (8)
（一）健全行政监督中的行政主体 (8)
1. 科学合理的分配权力 (8)
2. 实行监督监察机关的纵向“垂直领导体制” (8)
3. 加强培养，全面提高监督人员的素质 (8)
（二）正确把握行政监督客体的范围，真正做到全面有效监督 (9)
（三）完善行政监督的内容与形式，建立行政监督的均衡机制 (9)
（四）重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化 (9)
结论 (10)
参考文献 (11)
致谢 (12)
行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。

从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。

行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

行政监督体制是为了保证行政体制的有效运行而对行政管理体制运行的监督和控制。

改革开放以来，中国行政体制的改革也随之进行。

行政监督体制也在不断丰富和完善。

一、我国行政监督体制的构成与特征
监督制度被普遍认为是现代民主政治的重要支柱。

行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，我们党和政府历来十分重视行政监督工作。

行政监督体制也是现代公共行政管理的一个重要环节，同时也是国家政治制度的重要组成部分。

它自身的完善和有效运行有着重要的现实意义。

（一）行政监督的定义
“监督”一词，在汉语中大体有两层意思：一是监察和督促。

《后汉书﹒荀彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任。

”意思是说，古代派兵打仗，一般在最高统帅旁边设若干官员，负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵；二是古代官名。

如清代设十三仓监督，崇文门左右门翼监督等等。

在英语中，“监督”一词“supervision”是一个复合词，其中“super”，是“在上”的意思，“vision”，是“看”的意思，二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意思，与汉语中“监督”的含义大体差不多。

所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动，是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。

按照监督主体的不同，行政监督有广义和狭义之分。

所谓狭义的行政监督，是指以行政机关为主体的监督，即行政机关内部自身的相互监督，包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行政行为的监察、督促和控制；下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政领导者行政行为的观察、批评和建议；还包括行政监察部门对所有行政机关及国家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。

所谓广义的行政监督，是指以行政机关为客体的监督，即除了行政机关内部监督之外，还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径，对国家行政机关及其国家公务员的各种行政行为所进行的监察、督促和控制。

（二）我国行政监督体制的构成
从行政监督的涵义可以看出行政监督的构成要素包括：行政监督的主体、行政监督的对象（客体）、行政监督的内容以及行政监督的标准。

1．行政监督主体
如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那幺，对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。

当然，不同的历史时期和不同性质的国家，具有不同的行政监督主体。

从某种意义上说，对行政监督主体地位的确立体现了民主程度的差异。

中国现阶段的行政监督主体，包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面。

其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政机关、行政监察和审计部门等。

社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、社会团体、公民和新闻媒体等。

2．行政监督客体
行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行政机关及其国家公务员。

依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，也属于行政监督的客体。

3．行政监督内容
行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督。

所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定；失效行为是指在行政权力的运行过程中，尽管投入了相当多的人力、物力和财力，但仍然没有达到既定目标，行政效率低下等等。

政府的违法行为和效率状态构成了行政监督的基本内容。

4．行政监督标准
行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。

综观古今中外的行政监督，其标准主要来源于以下几个方面：（1）宪法标准。

以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及其国家公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。

（2）法律标准。

以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。

（3）纪律标准。

为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。

如《国家公务员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公务员进行监督的重要依据；（4）公共政策标准。

公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和策略等。

执行政策是国家公务员的基本职责，违反政策行为必须受到追究和制裁。

此外，还有职业道德标准、合理性标准等等。

监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响，共同构成行政监督的有机统一体。

如果四个要素，缺少其中任何一个，行政监督活动都会难以顺利进行。

（三）我国行政监督体制的特征
在我国，行政监督是指对行政行为的监督。

具体来说，就是国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。

我国现行宪法规定：任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。

这是国家机关及其工作人员活动的基本准则，也是保障国家的行政活动依法进行的基本制度。

早在抗日战争胜利前夕，民主人士黄炎培曾感叹：统治者如何跳出由盛到衰的历史周期率?毛泽东充满信心地答道：我们已找到新路，我们能跳出这周期率。

这条新路就是民主。

只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。

只有人人起来负责，才不会人亡政息。

因此，新中国建立伊始，就注意从制度与实践两个层面创设行政监督体制，并建立了相对完善的监督体系。

但从5O年代后期开始，我国政治体制转入过度集权化阶段，行政监督缺乏必要的外部民主环境。

在党的十一届三中全会以前，行政监督基本上处于弛废状态。

我国现行的行政监督体制，是在改革开放以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐步形成的。

目前，我国的行政监督包括外部监督和内部监督两部分。

外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，其中外部权力监督包括：中国共产党组织作为执政党实施的行政监督；国家权力机关(人民代表大会及其常委会)的行政监督；国家司法机关(人民检察院和人民法院)实施的行政监督。

外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。

内部监督也可分为专门监督和非专门监督两类。

内部专门监督，主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督，主要有：行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。

内部非专门监督包括：上下
层级监督，即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督；平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内。

我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了不可或缺的作用。

行政监督制度为保障党和国家的路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关及其工作人员廉政勤政，预防和纠正工作中的失误和偏颇，促进国家政治的稳定和经济社会的发展发挥了积极的作用。

但同时也必须看到，我国行政监督制度还不够完善，与建设社会主义民主政治，实现社会主义和谐社会目标尚有较大距离，在实际运行过程中暴露出了许多明显的不足和问题。

二、我国行政监督体制中存在的问题
在充分肯定我国行政监督体制去得显著效果的同时，也不能忽视其自身存在的问题和缺陷。

对行政监督体制的全面客观的认识，也是我国政治生活的重要组成部分。

（一）我国行政监督主体存在的问题
行政监督主体职责不分、地位不高、监督人员素质不高是行政监督效能较低的主要原因。

要改变这种现象 ,就必须坚持监督主体责、权、利相统一的原则，建立行政监督主体职责分明的制度 ,保障行政监督主体权力独立 ,保护行政监督主体的利益、提高行政监督人员的素质。

只有这样才可以最大限度调动监督主体力量 ,促进廉政勤政 ,提高行政监督效能。

1.我国行政监督主体多元化，行政监督缺乏合力
监督主体监督不到位，难以发挥最大效力。

在我国，人大监督是我国现行行政监督体制中最重要的监督途径。

在实践中，由于缺少具体的制度保障，使人大的监督职能受到很大限制，表现为人大只有原则上的监督权，难以发挥权威性。

其次表现在监督主体缺乏多元化整合，公民政治参与不充分。

由于我国行政监督主体、方式和渠道众多，各种监督之间的关系不明朗，分工不明确，致使越权行事，滥用权力，互争推诿的情况时有发生，影响行政监督的实效性。

此外，社会监督尤其民众监督方面，公民的批评、言论自由很大程度上没有实际效果，部分部门存在着压制群众，打击报复的现象，致使公民参与政治监督受挫。

2.专职监督机构缺乏独立性，权力机关的监督以及社会监督力度不够
我国行政监督的主体大都处于附属地位而缺乏必要的独立性，就如行政监察机关来，其一，机构地位低，它是人民政府行使监察职能的专门机构，从它监督的对象和担负的任务来看，这是国家行政机关领域里一个综合性的监督机构。

把它作为政府一般职能部门设置，与同级政府其他部门处于平行地位，既是监督与被监督的关系，又是一种协作配合关系，这与它的职能和客观需要是不相适应的，监督缺乏权威性，特别是对同级政府及其负责人的监督是比较困难的。

其二，缺乏独立性。

行政监察机关设置在政府内部，在政府领导下监督政府，很难避免因本位或地方保护主义减弱它实际的监督作用和效果。

至于司法机关，不仅难于监督行政机关，有时审批活动还会受政府的干预和影响。

行政监督体现着监督权对执行权的制约，这种制约的效果如何，主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。

这是因为任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立和足够的权力，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。

我国的《行政监察法》、《行政诉讼法》、《审计法》等都规定了有关行政监督主体依法独立行使监督权，
不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，其目的就在于保障行政监督活动的有效性。

但从目前各行政监督主体的实际情况来看，大都处于附属地位而缺乏必要的独立性，制约职权和手段不够强大，因此，监督缺乏力度。

我国行政监督系统主要是以自我监督为主的履行行政监督权的专门机构，如党的纪检委和行政系统的监察、审计等部门大都设在党政机关的内部。

也就是说，在领导体制上，监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时还要接受同级党组织、行政机关的领导。

在双重领导体制下，监督主体因受制于监督客体，难以发挥正常职能，因而显得软弱无力。

在人事制度方面，特别是领导干部配备上，监督机构的主要负责人不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。

监督机构的经费大都掌握在同级机关手中。

这种以同级党委或行政机关领导为主的双轨监督体制，严重影响监督主体独立性的发挥。

3. 行政监督人员素质不高
行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，提高行政监督效能，在很大程度上取决于监督人员的素质。

从总体上说，行政监督主体的人员结构、知识层次、能力水平比较好。

但从深化改革，扩大开放，促进社会主义市场经济发展，保持社会稳定，以及深入开展反腐败斗争，进一步加强廉政勤政建设，提高政府行政效能对行政监督工作的要求来看，执纪执法干部在新的历史条件下，肩负着重要的历史使命，面临着繁重的任务和新的严峻挑战来看，这支队伍的素质还需要进一步提高，还存在着一些值得注意的问题。

一是有的执纪执法人员思想政治素质不高，不注意讲政治、讲正气，不注意坚持原则，在实际工作中，或因怕得罪人，不敢实施过硬的监督。

二是有的执纪执法人员政策水平、知识水平和业务能力不高，开展行政监督工作基础不扎实。

特别是随着经济全球化程度的加深，我国各种经济活动将会更紧密地融入现代化国际经济之中，腐败现象呈现“国际化”、“智能化”等特点，对我国执法队伍的知识水平和业务能力提出新的挑战。

为此，建设一支高素质的执纪执法队伍，己成为完善行政监督机制，提高行政监督效能的当务之急。

（二）行政监督客体的不均衡性
行政监督的客体是国家各级行政机关及公务员进行的公务活动和公务行为。

国家行政机关及公务员的行为，尤其是国空领导机关和领导千部的行为，是关系到能否真正实现依法行政的关键，因此，应该成为监督的重点对象。

这里所说的公务行为应该包括行政立法和制定行政措施等抽象行政行为，也包括采取具体行政措施的具体行政行为。

从应然的角度看，监督行政的客体应该是全面的，即监督主题既要监督行政机关，又要监督行政机关公务员；既要监督行政机关一般公务员，又要监督行政机关高级公务员。

但从我国监督行政的实践看，往往是监督公务员多、监督行政机关少；监督一般公务员多，监督高级公务员少，因而呈现出监督客体不全面和缺乏均衡性的弊端。

（三）行政监督的过程存在的缺陷
行政监督的过程是行政监督的实施。

行政监督过程的法制化、合理化、科学化是行政监督有效性的重要保证。

1.内容与形式有失偏颇，偏重于事后监督
行政监督本身就是对行政权力运行的整个过程的制约。

我国的行政监督偏重事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。

行政监督活动是一项经常性、连续性的活动，只要有行政管理活动，就应伴随着对行政管理活动的监督。

根据监督主体对监督客体进行监督的不同阶段，行政监督可分为事前监督、事中监督和事后监督三个相继阶段，这要求行政监督应在事前、事中、事后全方位进行，做到三者的有机结合，
然而，在实施监督的过程中，我国行政监督主体一般都把监督工作重点放在“纠偏于即遂”上，偏重追惩性事后监督，忽略甚至放弃了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制，这是一种“马后炮”式的监督。

由于事前预防和事中的控制不完善，以致造成行政偏差出现过多，监督机构忙于“查错纠偏”，从而陷入被动消极的不利局面。

行政监督的根本作用在于及时有效地发现和纠正行政决策执行中的错误和偏差，促进行政目标的实现，所以行政监督应以“防患于未然”为主，同时加强行政过程中的控制，加大“马后炮”的力度，使事前、事中、事后监督三位一体，提高监督的实效。

2. 监督信息不对称，监督无法深入
监督信息的不对称，监督无法深入。

现代行政是一种科学化行政，专业性、技术性很强，非行政机关内部人员不能真正了解行政机关的运作。

由于我国法律长期以来都很少规定行政机关有公开其文件、权力内容的义务和责任，结果造成内部行政、秘密行政的做法。

行政信息不对称，使许多监督主体面对一个“行政黑箱”。

如我国宪法赋予公民通过批评、建议、控告、检举等方式对国家机关及其工作人员进行监督的基本权利，但是由于行政机关的政务公开相当有限，政治透明度低，公民的知情权难以得到确实有效的体现。

在缺乏相关信息的情况下，要想对行政机关及其工作人员进行监督就无从谈起，反会由于信息的缺乏被认为是“无知”而被排斥在监督体系之外。

行政透明或政务公开，即“阳光行政”是现代行政的一项基本原则，也是行政监督的前提。

没有政务公开，公众在对权力的运行状况毫不知情的情况下，根本谈不上所谓的行政监督。

但问题的关键是，当前缺乏政务公开方面的立法，没有硬性规定要求有关行政部门或人员公开其行政运作过程，并且也没有立法赋予公民对政务活动的知情权。

这就为暗箱行政行为提供了滋生的土壤。

从宪法学的角度讲，暗箱行政侵犯了公民的知情权，不利于公民监督和公民参与，往往是滋生权力寻租和其他行政腐败等丑恶现象的温床。

（四）行政监督的法律依据欠缺，法制化程度不高
行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。

行政监督必须依法进行，否则容易导致监督的盲目性和随意性。

因此，健全的监督法律体系是保证行政监督效能充分发挥的法律基础。

一方面它赋予监督者以应有的权力，保护监督者的合法权益，使其更好地行使监督的权力，发挥监督的作用；另一方面它对监督工作加以规范和制约，确保监督工作能够在正常的轨道内运行，遏制监督领域腐败现象的发生。

由于种种原因，我国的行政监督立法进展缓慢，致使行政监督的法律制度供给不足：一是重要的监督法律空缺，完整的监督法律体系尚未形成，缺乏一些必不可少的监督法律法规。

制定《监督法》的问题在十几年前就己经提出来了，但至今尚未出台，而其他的相关法律又很少。

二是在一些专门监督中，由于法律规范缺乏明确的监督范围和监督程序，造成监督权的运行往往无章可循，无从下手。

如宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关人大监督的规定，人大监督权涉及的一些重要领域就缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定，致使多年来人大对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清，对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式，预算监督难以深入。

三是一些监督主体的监督权缺乏保护措施。

近几年来，一些新闻记者采访难的问题屡见报端，有些受到行政权力的干预，有些受到当事人的阻拦，有些甚至遭到围攻和殴打。

这表明监督主体的监督权急需得到法律的保护。

三、完善行政监督体制中存在问题的措施
认识到了我国行政监督体制的重要性以及当前存在的问题。

完善我国行政监督体制已经刻不容缓。

寻找解决问题的出路更是迫在眉睫。

（一）健全行政监督中的行政主体
行政监督主体是行政监督的执行者，拥有合理、有效地监督主体是行政监督有力实施的前提。

1.科学合理地配置权力
尽管各种监督主体具有自己的独立性，但从其运行过程和运行功能来看，它们又彼此联系，相互衔接，相互照应、相互补充，形成一个具有某些共同特征的、完备的行政监督体系。

因此，在行政监督主体多样性和监督内容广泛性的情况下，要取得良好的监督成效，不仅要充分发挥各种监督主体的功能和作用，而且更要注意各种监督主体之间的协调互补，发挥好行政监督主体之间的整体合力。

如果各种监督主体各自为政，单干运作，互不协调，势必分散力量，加大行政监督成本，影响行政监督效果。

在设计权力分配、制衡制度时，要科学合理地配置权力。

首先，要加强和完善人民代表大会制度。

改变人民代表大会的权力在理论上与现实政治生活中的脱节，使人民代表大会的职权真正落在实处，真正成为名符其实的国家最高权力机关。

而加强完善人民代表大会制度的关键在于完善人民代表的选举，提高人民代表的素质和作用。

立法权是国家中最重大的最严肃的权力，应该由那些具备参政议政能力，有很强的政治参与热情，真正的社会精英人物来担当这个重任。

2. 实行监督监察机关的纵向“垂直领导体制”
实行监督监察机关的纵向“垂直领导体制”，确保独立行使监督监察职权。

监督监察机构，说到底属于权力制衡机构。

从行政管理角度而言，行政活动是国家的基本活动，行政权力是国家最基本、最重要的权力，依法行政是行政活动的最基本准则。

但拥有行政权力的人是否真正做到了依法行政，则要靠监督监察机关实施监督。

在当今实行三权分立的资本主义国家，除了立法、司法机关对行政机关和官员行使独立的法律监督外，还从上到下建立廉政公署或道德公署对行政官员实施独立的道德监督。

在我国古代，从战国时起，就开始在中央设立专司监察官吏的监察机构，监察机关独立行使监察权，不受其他枢要机关的干涉，“彰善弹恶，激浊扬清，⋯⋯政之理乱，实由此焉”。

由此可见监察机关独立行使职权的重要性。

但从我国目前的情况看，党内的纪检、行政上的监察机关是置于同级党委的领导之下，其领导人由所在党委推荐、上级备案任命，这样的领导机制不利于纪检、监察机关独立行使职权，尤其是在一些民主生活不正常的单位，监督机构甚至成了个别心术不正的领导人御用的工具，丧失了其应有的监督监察职能。

近年来揭露出来的腐败案件中，大量领导班子的集体腐败充分证明了这一点。

实践证明：要保证监督监察机关独立地行使监督监察职能，必须实行纵向的“垂直领导”体制，才能排除来自各方面的行政干预，才能为监督监察机关超脱、公正、独立行使监督监察职能创造良好的环境条件。

3. 加强培养，全面提高监督人员的素质
行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的，要提高行政监督效能就必须提高行政监督人员的政治素质、业务素质和道德素质，建设行政监督的高水平队伍。

首先，行政监督人员要不断加强思想道德修养，，磨练自己的道德意志，把外在的他律性的道德规范转化为自己内在的道德责任感和良心，从而形成高尚的行政伦理精神。

同时还要加强纪检干部的素质和业务培训，通过培训专业的法律法规知识、金融财政等知识来提高他们行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。

有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。