公共政策过程中的执行

第五章公共政策过程中的执行

一、政策执行的理论

1、行动理论：认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。

2、组织理论：认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。

3、因果理论：大致包括两类内容，即（1）把政策决定看成是一种假设，一张“指导人们从当前情况导出设计目标的地图”。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地；（2）把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力和技术能力。

4、管理理论：认为主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政策系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其它各种因素的影响。

5、交易理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。

6、系统理论：认为政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。

7、演化理论：认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。在实际执行中，会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。

二、政策执行研究的基本模型

1、浴盆模型

事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中，“失效”表现于三个阶段：（1）早期失效；（2）偶然失效；（3）耗损失效。

这种政策失效率的变化，类似于浴盆状。人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。实践证明，“浴盆模型”具有一定的指导意义。它提醒人们，在政策早期失效时，不要为早期失效率一时较大的现象所迷惑，而应着重于失效的质的分析。切忌轻易地修改政策，造成政策不稳定。早期失效过程是难以避免的，除非分析结果确系政策本身错误，否则轻率改变政策必然引起振荡。在偶然失效时，要不断采取

追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地使这一时期延长。而在耗损失效时，失效率反映政策老化的程度，要抓紧机会，做好政策创新，必须及时制定出新政策，取而代之。

2、史密斯的政策执行过程模型

在众多研究政策执行过程的模型中，美国学者T．B．史密斯所提出的模型具有较大影响。

史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的要素。

史密斯模型与已往的政策执行研究的不同之处，在于它不仅强调了执行中理想化的政策，而且也强调了执行中的其它三个因素。人们习惯于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标群体，更少考虑到执行机构与环境因素的影响。而实践证明，执行机构、目标群体和环境因素这三个方面对政策执行有着非常重要的影响。

三、公共政策执行的组织、对象与环境的再分析

1、政策执行组织及其成员

（1）政策实施研究的重点

政策执行与政策方案的制定，其中一个重要的不同点是政策制定基本是由许多决策主体共同作用的结果，但在政策执行阶段却基本只有一个组织担负政策执行任务，这就是官僚组织。“官僚”在此是中性的，是指执行公共政策的政府官员，“官僚机构”是指执行公共政策的政府组织。对政策实施的研究重点放在政策执行组织及其成员身上，是对公共政策内容执行分析的关键。西方学者认为，政策实施会涉及到多个组织和多层政府，但大致分为三类：初始的政策制定者（中心）；执行层官员（外围）；政策所指向的团体与个人（目标群体）。他们认为，对政策执行分析，应该解决三个主要问题：

①执行机构的政策输出和实施过程的最终影响，在多大程度上与政策设计的目标相一致？是否存在其它政治上的显着影响？

②政策目标与基本战略在执行过程中在多大程度上被修改？

③影响政策目标实现程度与基本战略修改，以及导致其它政治上冲突的主要因素是什么？

（2）对“你有政策我有对策”的分析

我国是社会主义国家，党和政府的政策是党的性质和国家制度的具体体现，对我国各级政府的领导干部和工作人员来说，首先必须坚定不移地执行中央的各项方针政策。政策不仅有其原则性的一面，而且还具有灵活性的一面。执行政策，必须有原则上的严肃性，但在实施政策的具体工作中，又必须有高度的灵活性。中央政策是从全国宏观范围内的总体情况出发制定的，是带有方向性、全局性的原则规定。对各级地方政府来说，需要依据中央政策，创造性地制定出适合本地区的各项具体政策。所以各级地方政府及其有关部门，他们既是中央政策的执行者，又是本地区具体政策的制定者。

然而在执行中央政策的过程中，少数地方从局部利益出发，偏离中央的统一部署，使不少政策变了调，走了样，失了效，进入了误区。

①政策成了某些地方政府手中的资源，被肆意践踏；

②饥不择食的政策大拍卖；

③“优惠政策”大赛；

④非法对策的合理化；

⑤只求产值，不讲政策，把二者对立起来。

（3）我国政策执行的归类分析

从政策执行者对执行政策的态度分析，我国政策执行方面的问题有如下几种：

①抵触型：政策执行者采取多种手段拒绝执行政策，其招术大致有硬顶与软拖两种，后一种更为常见，其结果是政策执行落空。

②僵化型：政策执行者对政策内容不加分析，盲目机械照搬，搞不清楚政策的实施范围和对象，因执行方法过于简单同样使政策不落实。

③滞后型：政策执行者因观念、思想上的落伍，在一项政策执行中犹豫不决，从而使政策落不到实处。

④折扣型：政策执行者根据政策内容和局部利益对政策进行取舍，有利就执行，无利的不执行，“政策不到位”。

⑤结构型：因政策执行机关与各部门之间，以及执行人员在分工合作中发生误会、矛盾及不协调而导致政策执行失败或中断现象。

政策执行者如何对待上级政策，实际中有三种态度：①求神似，去形似，抓住政策的精神实质，结合实际，创造性地执行；②不求神似，只求形似，机械地照搬照抄照转，执行中“上下一般粗”；③既不求神似，也不求形似，而是自以为是，各行其是。