PPP项目监管的主要问题浅议

PPP项目监管的主要问题浅议

目前，以政府与社会资本合作模式（以下简称“PPP”）进行投资建设的各类公共项目已经达到了万亿级的规模，中央政府大力推动这种模式在公共服务与产品领域展开与落地，是希望力图发挥市场配置资源的优势，提高公共产品和公共服务的质量和运营效率。在这样的一个互动的模式下，如果缺乏落地后项目全生命周期的来自政府一方对项目的监管，可能会使通过市场配置资源而进行的项目发生因其本身的结构缺陷所引致的负面效果，进而可能导致市场失灵并造成不公平、垄断以及资源的浪费。鉴于PPP项目提供的是公共产品或公共服务，为保护社会公众利益，作为PPP项目的一方的政府如何依法行使对项目和社会投资人的监管权，成为保障PPP项目成功的至关重要的因素。如何打造与PPP项目配套的监管体系，成为我们目前需要认真对待和考虑的问题。

除了一些已经实施的城市污水项目外，三年多来，无论是各级政府还是社会资本，比较多的关注都投向PPP项目的识别、准备和实施的前期。由于项目落地数量不多，真正开始提供公共产品和服务的PPP项目还不多。

一、监管缺位的主客观因素

监管权作为行政权力行使必须有法律依据，政府行使行政权对PPP项目监管的手段和程序应严格依法进行。监管缺位首先是监管的法定依据方面的缺位。按照目前所规划的属于PPP（包括特许经营项目）在内的19个领域的公共项目，虽然都不属于全新的投资领域，国家均有在各个领域与之相适用的法律、法规和管理规定，但由于缺乏一部统一规范PPP项目的上位法，使得现行的管理规范与PPP项目本身特性之间存在着法律适用角度的不协调与冲突。PPP项目通常周期非常长，牵涉环节和政府、行业主管部门较多，缺乏清晰、明确、统一的法律依据可能造成部门之间权责界限不清和审批流程混乱，从而难以实现对PPP

项目的有效监管。未来仍需要推进PPP立法以明确地解决和其他法律包括预算法、土地法、税法、规划法、采购法等接轨的问题，同时减少地方政府规定与中央政策以及中央各部委之间的冲突。立法的法律形式应采用单行法和特别法立法，而不是行政规章，可通过特别法优于一般法的原则解决PPP面临的法律冲突问题，而且立法程序上不需要人大而是常委会就能修订。

其次，在无明确法定依据的前提下，我们一般寄希望于在政府与社会资本签署的PPP协议（包括特许经营协议）中，在不排除法定监管的前提下能有明确约定双方对监管，特别是对项目本身特别适用的监管的依据、标准、程序、方式以及最终的监管效果。但遗憾的是，我们从实践中，包括几批示范项目评审过程中，均很难看到这种有明确指向和适用的监管约定和方式。

此外，由于PPP项目从识别到最终实施和移交，在目前我们国家的投融资管理体制下，与项目各种管理相关的政府部门繁多，没有一个政府职能部门可以在项目的全生命周期内完全覆盖项目的监管责任，于是就出现了两极现象，即在决定项目成立与否的初期，哪个部门都想管；到了项目开始产出需要进行监督管理时，找不到可以全方位管理和监督的政府部门，责任在此时产生了严重的分化和推诿。统一的监管机构更有利于统一PPP相关法规政策以及在项目的审批、咨询以及后期等过程中统一把握监管标准，对地方政府和相关部门等进行统一协调、统筹规划，对不同的社会资本方更为公平；而且相比多个监管机构，统一的监管机构权责清晰，效率可能更高。例如，英国是由财政部及财政部专设的一系列协助机构共同促进PPP项目的执行和监管。但是，各行业部门对自身所在的行业领域有独到而深刻的见解，他们参与对PPP项目的监管可能会有利于加深监管深度和更有针对性地提高具体项目的监管水平。目前，我国许多部委都对PPP项目有监管的权限，但是各部门和地方政府的各自为政也带来了监管中低效率的问题。未来应在实践中应随PPP项目的进一步发展总结监管经验，探索由统一的监管机构监管所有的PPP项目还是实行条块分割的监管方式更能实现有效监管，保障PPP项目的有序规范发展。

主观方面也正是由于这种法定职责分工不清的体制结构问题，在“宁可无功，不能有过”的思维模式下，对于项目全生命周期的监管缺位成为一种普遍现象。

这种“事不关已”的监管态度最终可能导致的是公众利益得不到应有的保护。究其原因，重投入、轻监管的传统思维模式依然顽固的存在。

二、监管的范围

除了当前适用的法律与法规已经有明确规定的监管范围（工商、税务、建设管理等等）以外，针对PPP项目的监管应当包括三个方面：

（一）事前

在项目识别与项目准备期间，对于项目投资与融资结构、项目回报机制、调价机制、项目产出、绩效与回报机制联动等与本地区公众利益的终极目标是否相符要有独立的机构（机制）进行评价与判断。

在项目的前期识别和准备项阶段，在准入方面政府应做好把关。财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门并积极与经验丰富的专业机构和专家合作，做好物有所值评价工作和财政承受能力论证工作。政府应该对物有所值评价和财政承受能力论证的真实性、可靠性和科学性进行监管，只有通过评价和论证的项目才适合采用PPP 模式，防止这两项论证流于形式。在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行全面审核尤其是项目的融资，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，且无财政兜底等影响财政支出责任可能导致PPP项目出现的运营问题以及地方政府回购、明股实债等不符合PPP模式性质的条款，以防止企业债务向政府转移并剔除伪PPP项目。

（二）事中

至为重要，对于项目实施过程当中与运行管理是否符合现行法律法规的规定（例如环境保护、公司治理），结合PPP项目本身的特性，股权转让限制、绩效考核、产出是否与要求相符，最后落脚在付费机制和调价机制上。而是否完全付费以及是否可以调整价格完全是取决于绩效考核的结果以及对所有法律法规的遵守。这些均是需要由政府进行监管所得出的结论后才能决定是否支付或调价的。

（三）事后

对于移交前后资产的状况情况以及资产在移交后能否持续运行进行监管，是对公共设施移交后的性能保证重要的手段。政府在项目移交前应审查确保项目设施、土地等不存在权利瑕疵，同时对项目的资产状况进行评估和测试以确定项目设施是否符合约定的技术、安全和环保标准，运营状况良好。移交完成后，财政