授益行政行为性质辨析

2005年1月

January ,2005当　代　法　学C ontemporary Law Review 第19卷第1期(总第109期)V ol.19,N o.1(Ser.N o.109)

作者简介:孙丽岩(1975-),吉林舒兰人,吉林大学法学院博士研究生,厦门大学法学院讲师。

授益行政行为性质辨析

孙丽岩

(厦门大学法学院,福建厦门361005)

摘　要:授益行政行为作为一种对行政相对人有利的行政作为方式,在现代行政中越来越显现它

蕴含的社会价值和法律价值。现代行政推崇授益行政行为的意义主要在于其彰显了权利本位的行政法

价值,满足了市民社会发展和现代公共行政改革的需要,实现了公益与私益的和谐统一,体现了广泛

的公众参与性,凸显了现代政府行政的服务理念。

关键词:授益;行政行为;性质

中图分类号:DF3文献标识码:A

行政行为作为行政主体实现行政权的方式,对行政相对人或多或少会产生利益上的影响,学者依据行政行为对相对方造成损害还是带来利益而将行政行为界定为损益行政行为和授益行政行为两类。“凡对相对人产生设定或确认权利或法律上重大利益的行政处分”都属授益行政行为。

[1](P699)在尊重、追逐个体自由权利的今天,深入挖掘授益行政行为的深层蕴涵,对于更好地回应法治社会对个体权利的推崇,发展行政法的基础理论,意义十分深远。

一、授益行政行为—权利本位在行政领域的代言

着力推崇权利的权利本位论学者认为权利本位意味着“在整个法律体系中,应当以权利为起点、核心和主导。权利本位存在于两种关系中,一是权利与义务的关系,另一是权利与权力的关系。”[2](P506-507)权利是一种观念,也是一种制度。某人享有权利就意味着他享有或拥有某种资格、利益、能力或主张,别人有不得剥夺或妨碍的义务。[3](P37-60)所以,权利本位在强调公权的行政法律关系中同样存在,通过各种各样的途径显现出来,在公共行政改革和“服务行政”理念的推动下,授益行政行为成为行政主体行政的主要方式之一,这种行政的方式更是从深层次的角度彰显了权利本位,是权利本位在行政领域的代言人。

权利本位要求:“国家权力的配置和运作,只有为了保障主体权利的实现,协调权利之间的冲突,制止权利的相互侵犯,维护和促进权利的平衡,才是合法的和正当的。在权利与权力的关系中,主张权利本位,反对权力本位,意在把权利从权力中解放出来,即人们常说的‘松绑’,以实现政治与经济、政府与企业、国家与市民社会的相对分离,彻底抛弃官本位、国家本位的封建遗迹,促进经济市场化、政治民主化、文化理性化和社会现代化。”[2](P506-507)权力对权利的衍生和附属,权力是应公众实现解决权利冲突,维护权利主体间的彼此协调与平衡的要求而由民众赋予政府的,正如洛克所言:“人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权,而把它们交给社会,由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理……社会或由它们组成的立法机关的权力决不容许扩张到超出公众福利的需要之外,而是必须保障每一个人

的财产,以防止上述三种使自然状态很不安、很不方便的缺点……”[4](P79-80),而不是与此相反的权利来源于权力的恩赐,权利必须无条件服从权力的安排。

授益行政行为突出了行政行为给公众带来利益(包括物质的和精神的、现实的和潜在的),行为的法律后果也是行政管理相对人从行政主体的行为中获得预期的收益。由此可见,授益行政行为的相对人只要符合条件,就享有被授益的权利,而权力只能服从并服务于相对人的被授益权。违背法定的实体或程序要件,已授益或未授益的行政权力将归于无效,因为这种法律关系中体现出的相对方权利是行政权力行使的界标、刻度尺。并且,在权利与权力的优先权问题上,授益行政行为的相对人享有更多的优势,行政权力逐渐失去了法律固有的“强制力”,行政法的作用就成为“指引和协调,其主要手段不是强制而是促进”,[5](P10)这样也保障了相对人的权利与行政主体的权力时刻处于一种动态平衡,实现国家权力的配置和动作。

同时,权利本位要求在权利与义务的关系上,权利占据起点和主导核心地位。“权利是目的,义务是手段,法律设定义务的目的在于保障权利的实现,权利是第一性的因素,义务是第二性的因素,权利是义务存在的依据和意义,义务是权利的对象化,义务通过权利表现自己的价值,并处于受动的、待价的或待命的状态。在权利义务关系中,主张权利本位,反对义务本位,意在弘扬人的意识和主体精神,认可与扩充人们活动的自由空间。”[2](P507)具体就授益行政法律关系而言,行政机关基于行政权力从属公民权利的出发点,对于公民依法进行申请的权利只有服从,即通过履行法定行政义务的手段,达到公民申请获益权利的目的,行政权相对于行政相对方的主动申请始终处于被动待命状态。此外对于政府出于国家利益或社会公共利益的需要而解除授益时,必然产生一种第二性的义务———基于信赖保护的义务而给予补偿。正是这种先定义务的存在,使得公民能依据自身的需要,主动积极地要求行政主体履行义务,实现自身的公权与私权。由此可见,在授益行政法律关系的双方之间权利义务的倾向还是很明显的,个人权利(含公权和私权)是以行政主体的义务为手段和途径的。

二、表征现代市民社会发展的需求

卢梭说过:“人民之所以要有首领,乃是为了保护自己的自由,而不是为了使自己受奴役,这是无可争辩的事实,同时也是全部政治法的基本准则。”[6](P132)潘恩进一步阐释:“人进入社会不是要使自己具有的权利比以前更少,而是要让那些权利得到更好的保障。他的天赋权利是他的一切公民权利的基础。”[7](P142)所以,崇尚、尊重个人权利优位和权力必须从属、守护个人权利是市民社会的基本理念。

在市民社会与国家的统一体中,正如黑格尔所言:“市民社会的基础是需要,劳动是满足需要的中介”。[8](P277)但是,人的需要由于个体的差异具有多样性,这就对满足人需要的手段或方式提出了更高的要求,单个的个体要么无法满足多样性需求,要么为了追逐利益而陷入无序的竞争之中。“虽然他在自然状态中享有那种权利,但这种享有是很不稳定的,有不断受别人侵犯的威胁。……因此,人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产。……正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力,交由他们中间被指定的人来专门加以行使,而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来形式”。[4](P77-78)因此,市民社会客观需要国家行政机构“凌驾于”个人之上,演化为对各种个人利益或权利之间的冲突进行“有意识的调整工作”以及对一些工业部门进行“普遍的监督与指导”的公共权力机关和组织。正是基于这种需求,客观上形成了行政机关以授益的形式(如行政许可),对社会资源进行宏观配置,以满足不同社会群体的需要,缓和不同个人、集团之间的利益冲突,实现市民社会与国家社会的统一。