城镇的城市管理办法研究

、八、•

前言

（一）研究的背景及意义

城市化的过程在某种意义上说就是城镇化建设的过程。因此，随着城镇人口的增加，就给城市供给系统造成了的巨大压力，使得城市深感“养不起”，从而引发无数的“城市病”，对于大中型城市来说就显得更加严重。因此随着城市管理水平的提高，要真正让城镇美起来、靓起来，就要理顺机制，加大对城镇的管理力度，所以探索适合城镇的城市管理办法就势在必然了。

本文所要体现的首先是人文主义精神和以人为本的发展理念。其次是找到城市管理存在的问题，及相应解决的对策与方法，实现城市的和谐管理，以丰富城市管理理论。再次之所以要构建城市管理和谐关系模式，是因其有利于社会主义市场经济的发展，有利于服务型社会的构建，对促进社会主义和谐社会的具有重要意义。最后是通过对我国部分城市的个案研究得出相应的结论，希望能逐步推广，为其他一些城市管理提供理论指导和现实借鉴。

现代城市管理的目的是希望城市和谐有序运转，当然现代城市管理的实施又必须有先进的与符合时代要求的城市管理理论作为基础。目前我国的城镇水平不高，原有的城市管理体制以及运行机制已不再适合城市现代化的需求了。旧的城市管理理论与现代城市管理相脱节，希望通过修正以往的城市管理理论来支撑当前我国和谐社会下城市管理综合行政执法制度的运行。当然我国城市管理的执法模型还远没有成型或者城管执法模型的建构还很不完美，这也对我们研究城市管理综合行政执法制度提出了更严格的要求。

对于城市管理综合行政执法制度的理论及框架，古今中外都有许多不同见解：如夏书章、严家明的《中国城市管理》一书，以中国城市管理为研究对象，从多角度探讨了现代中国城市的建设、规划、管理的基本理论及亟待解决的实际问题，其涉及城市管理的各个方面，尤其对城市管理方面有独特见解；又如莫于川教授的《城市执法工作法制化的基本路径》一书提出了: 若有改进城管执法工作，首先执法人员应树立尊重人权，行政民主，行政公开，政府诚信、程序法治、权力监督、责任约束、权利救济等一系列思想以丰富城管执法工作。这些理论文章对于我们研究当前城市管理综合行政执法制度，提供了大量的行政理论依据和执法方式的参考，具有重大意义，但是在城市管理理论模型的总体构建方面仍然存在许多不足，这也正是我们研究城市管理执法制度的理论意义所在。

（二）相关文献研究基本现状

对于城市管理综合行政执法制度的理论模型构建，古今中外不凡相关理论文献进行过研讨。例如:

国外研究现状：针对快速的城市化进程，国外对于城市管理的研究越来越重视。因

而产生了比较完善的城市管理模式，同时对于城市管理过程中遇到的许多具体事件也进行了详细的论述和研究，总结出一些独特的理论和重要的经验。如欧美国家的西班牙巴塞罗那市政官员若尔迪- 博尔哈与美国加州大学教授曼纽尔- 卡斯太尔在《本土化与全球化：信息时代的城市管理》一书对城市环境的复杂变化，列举了丰富的案例材料并进行了科学分析，说明城市要想有序运行，就必须建立灵活的管理机制来融入到国际经济体制中，在本国及全世界建立动态的和可视化的联系，实现信息时代可视化城市管理。城镇化管理是伴随城镇化进程出现的，只有加强城镇管理理论的研究才能在实践中建立完善的实践模型和框架。。相对我国城市管理而言，首先，国外在立法层位相对比较高，发达国家除了在中央的，省一级都设有一般性的法规，为城市管理提供了健全的法律依据。其次，国外对于不同城市管理主体的分工相对明确，他们管理城镇的执法者一般为警察，由于这些国家的民主平等传统发展较好，对城市管理对象采取的措施往往比较人性化，避免了暴力执法现象出现。最后，在管理过程中他们还注意第三方的作用，成立了舆论机构等社会组织来对其进行监督和管理。

国内研究现状：近年来，随着我国城镇化建设的不断发展，国务院自从在全国范围内实现相对集中行政处罚权制度改革以来，全国多个城市相继推行行政处罚权制度及规范。但由于我国城镇化进程相比西方发达国家起步晚，因此情况更为复杂，所以城管执法制度没有现成的经验可以借鉴，由于国内对于城管执法的完整理论研究专著还是相对较少，仅仅出现了一些针对城管执法过程中存在的某些具体现象和问题进行阐述的文章或专著，并没有形成完整的城管执法制度模型建构。然而令人欣慰的是，现阶段我国在构建社会主义和谐社会的总要求下，国内对于城管执法制度建设还是出现了许多非常好的构想和理论，对于构建和谐城管执法社会就有积极的指导意义。最近北京社会科学院主编的《现代城市运行管理》结合城镇化进程中出现的各种社会问题，从现代城市管理理论与模式出发，运用现代城市管理的目标，在管理体制，行政执法，社会管理，城镇管理方法及技术等各个方面进行了全面研究，同时结合当代城市运行管理存在的问题，引用了许多国外的城市管理经验和做法，这对于建立和谐城管执法具有重要的指导意义。

（三）本文的研究方法

本文的研究方法主要是：1. 实证分析法．结合近年来有关城管执法过程中的典型案例，对全国主要城市城管执法情况进行分析。 2. 文献分析法．对文中的“城市管理”“行政执法”“和谐社会”等概念和关键词，从古今中外的研究资料中进行收集以及进行了系统的研究，通过深入的探索历史沿革，发现其中的关系和规律，最后总结自己的观点。3. 比较研究法．通过国内外城镇管理制度的分析比较研究，以及通过国外城市管理的模式和执法方式，借鉴国外城市管理的先进理念，最终找到符合中国国情并具有和谐社会理念的城管执法制度方法。 4. 规范分析法．根据当代的价值标准和审美理念分析我国城市管理综合行政执法制度的现状和存在的问题，做出是非判断的评价。通过这一方法在分析城市管理综合行政执法现存基础上，寻找产生不和谐城管执法的原因，并提出相应的对策和建议，进一步完善当前我国城管执法制度的不足。

（四）本文的创新之处

本文的创新点有：首先是,我国对于城市管理综合行政执法的研究还处于萌芽阶段，

理论欠缺，实践经验匮乏，因此在构建和谐社会理念的制度下通过执法过程来完善城管执法制度，这本身就是种创新。其次，通过对具体的实践案例来分析城管执法制度中存在的问题以及对和谐社会造成的危害，并设想以建立和谐

社会为理念来完善城管执法制度。最后从实践角度出发，提出了几点创造性的意见，来完善我国目前的城管制度，这或许对以和谐社会理念为基础构建城管执法制度也是创新的。

一、和谐社会城市管理与综合行政执法的概念界定与特点

（一）城市管理与综合行政执法的概念界定

和谐，从古至今，和谐思想一直存在于历史发展的不同时期，和谐社会也是世界各国人民和仁人志士孜孜以求的思想境界。和谐社会作为我们追求的一种理想，具有广义的内涵，指社会一切因素相互保持的一种协调状态，但现实中，和谐社会又是狭义的，主要指社会各个具体的层面、环节以及各种运行机制之间的协调。本文所指和谐社会仅仅指狭义上的和谐社会，它指的是如果城市管理综合行政执法制度能协调、有序的运行，就可以实现和谐社会。反之，和谐社会理念在贯彻城管执法过程中具有现实的积极地意义。

第一，和谐社会理念运用到城管综合行政执法制度中，对加快和谐社会的建设具有积极的意义。和谐社会建设作为一个完整的系统工程，包含了社会发展的方方面面，如环境、经济、文化、管理等方面。

第二，贯彻和谐社会理念，有利于城市管理执法制度顺利开展，对于落实科学发展观，推动城市可持续发展，具有积极意义。当然和谐社会是人们所向往的美好社会状态和理想，因此如果把和谐社会理念应用到城市发展过程中，就可能协调城市各个组成元素不断的和谐运作。所谓和谐关系模式是指，与目前城市管理者与被管理者因某种关系，造成的不和谐模式所对应的，即指两者在社会关系中产生一种权利（权力）与义务（职责）相互均衡、协调、融洽的社会关系模式。和谐关系模式所要实现的是：被管理者的和谐生存与自我发展与城市管理者依法行政与和谐管理通过某种关系，从而使得两者达到和谐相处与和谐共存的状态。正如如墨子所言“兼相爱，交相利。”[1]

1.关于“城市管理”概念的界定

城市管理即城管，它是一个复杂的社会工程，是一个从抽象到具体，从整体到局部，从国家到地方，多层次，多系统，纵横交错的巨大网络，［2］正是由于对城市管理内容的理解多样化，因此对于城市管理的概念理论在学术界长期争论不休。

按照刘国光教授在《中外城市知识辞典》中的定义，城市管理是指“对人们所从事的社会、经济、文化等方面所进行的决策、计划、组织、协调等一系列活动的总和。或者