美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述三

美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述

（三）

二、交叉上诉

（仅以进口产品和国内产业的界定为例。为了详细说明双方的争议，以下还包括了专家组阶段双方的观点）

（一）专家组阶段

1、第一次书面陈述

（1）起诉方观点

采取保障措施，首先要做的就是确定具体的进口产品和国内产业；如果定义错误，就会影响对所有其他条件的分析，特别是确定因果关系的存在，将导致针对没有对国内产业造成影响的产品采取保障措施。

a. ITC任意、不公正地创造了产品分类

ITC没有首先确定具体进口产品，而是按照其自己的方法，先确定国内产业；没有对具体进口产品作出自己的决定，而是盲目地接受了对“进口产品或者调查申请中所包括产品”的任意性描述。而且，ITC 明确拒绝就具体进口产品作出自己的确定，因为它说ITC没有被要求首先考虑是否及如何细分进口产品。

保障措施不允许对一种具体进口产品采取措施，而依据却是对另一种具体产品的认定，即使后一种产品是相同的或者直接竞争的。在本案中，总统的要求将大量的钢铁产品归为4大类：普通碳素和合金板材，普通碳素和合金长材，普通碳素和合金管类产品，以及不锈钢和合金工具类产品。为了收集数据的需要，又分为33类产品。

即使每类产品足够具体，可以确保作出正确保障措施决定，ITC也无权将这些产品归入不同的类别，而界线在调查过程中被移动。例如，ITC调查了归在板材类的7种产品，然后又将这一大类细分为3个不同的产品类别（平板轧材、镀锡类产品、取向硅钢）。平板轧材包括5种被分别调查的产品（板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢涂镀板），但被人为地归为一个类别，以界定国内产业、确定进口增加和损害。而且，对这5种不同的进口产品采取了两种不同的保障措施（一种对板坯，另一种对板坯外的板材）。这些类别都没有精确的定义，能说明它们本身就是具体产品。

更为重要的是，ITC自己也需要依赖于33类不同产品以收集数据，这表明大类的分法是人为的。这说明，即使为了经济和数据分析的需要，以及在美国的正常贸易过程中，这种对板材的人为扩大分类也是不真实的。这样的后果是，一种具体产品进口没有增长，会由于和其他产品结合在一起而被掩盖起来。ITC的这种做法影响了对进口增加和因果关系的所有认定。

例如，关于平板轧材的进口增加，ITC说，进口增加的法定要求满足了。平板轧材总进口的实际数量和相对数量都增加了。从实际数量看，总进口从1996年的18.4百万吨，增加到2000年的20.9百万吨，增长13.7％；总进口从2000年中期的11.5百万吨，下降到2001年中期的6.9百万吨。进口对国内生产的比率也从1996年的10％，上升到2000年的10.5％。

如果按照ITC的推理，但对板材中的每一个产品进行审查，结论就如

下列：

- 板坯实际总进口从1996年的6.3 百万吨，上升到2000年的7.26百万吨；

- 中厚板总进口从1996年的1.9百万吨，下降到2000年的0.95百万吨；

- 热轧钢总进口从1996年的5.3百万吨，上升到2000年的7.5百万吨；

- 冷轧钢总进口从1996年的2.6百万吨，上升到2000年的2.8百万吨；

- 涂镀钢总进口从1996年的2.3百万吨，上升到2000年的2.5百万吨。

如果对每种产品进行单独分析，而不是根据一个大类，那么中厚板就不应采取措施，因为中厚板进口显然没有增加；至少从实际数量上看是这样。

对于相对进口，ITC的认定也必须根据以下的情况进行修改：

- 板坯，1996年9,9 %，2000年10,9 %；

- 中厚板，1996年32,5 %，2000年14,8 %；

- 热轧钢，1996年8,3 %，2000年10,9 %；

- 冷轧钢，1996年7,5 %，2000年7,3 %；

- 涂镀钢，1996年13,3 %，2000年11,8 %。

可以看出，将不同产品归为平板轧材一类，就可以对相对进口增加作出肯定决定，但这与分产品分析的结果是不符的，因为5种产品中有

3种产品相对进口是下降的。

因此，缺乏对进口产品的精确定义，影响了ITC对进口增加、损害和因果关系的认定。在美国羊肉保障措施案中，上诉机构强调调查机关必须正确确定具体进口产品和正确确定国内产业；上诉机构关注的也正是使保障措施分析不要从一开始就是错误的。

总之，美国违反了《保障措施协议》第2条第1款要求确定具体进口产品的义务。

b. 对国内产业的界定不正确

ITC在按照其自己的方法确定生产同类或直接竞争产品的国内产业时，没有将进口产品与国内产品进行对比，而是集中精力解释为什么没有基于其调查的33种产品确定进口增加、损害和因果关系，以试图表明有些国内生产的产品构成了单一的同类国内产品。但ITC忘记了其基本的义务，即将国内产品与进口产品进行对比，以确定它们是否为同类。

最重要的错误出现在对生产平板轧材的国内产业的界定上。创造了平板轧材这个类别，ITC的分析就出现了一系列草率的决定。例如，说国内平板轧材与进口平板轧材是相似的，因为从物理特性看，国内平板轧材与进口平板轧材有相同的物理特点，一般是可互换的。说国内和进口产品大体相似，当然不是对这两种产品是否为相似的充分分析；因为分析相似，最少要比较物理特征、共同的最终用途、消费倾向和关税分类。

不仅如此，ITC将不同类型的产品捆绑在一起，没有确定国内和进口

产品的所有组成部分都是相似或直接竞争的。例如，ITC虽然明确承认存在不同类型的平板轧材，但既没有说明国内生产的板坯与进口冷轧薄卷相似，也没有说明国内生产的热轧钢与进口涂镀钢相似。

如上所述，ITC试图表明国内产品属于单一相似的国内生产产品。例如，为界定国内产业，ITC考虑了是单独分析平板轧材具体类型还是作为一个整体的问题。然而，它没有具体产品，而只是一般性地提到了物理特征，例如这些产品共同的冶金学基础；单一共同的生产基础；所有产品都最终共同用于汽车和建筑行业。

这种认定与《保障措施协议》第2条第1款的要求是不一致的，因为它要求主管当局确定其要归为一个国内产业的国内产品要么是单一相似产品，要么是与进口直接竞争的产品。ITC没有遵循WTO关于相似性的标准和它自己的方法，即没有根据物理特征、最终用途、消费者偏好和关税分类，确定确定这5个不同的下游产品的相似性。ITC的依据主要是这5种产品共同的生产环节和最终用户；而这两个标准已经被上诉机构否定。

鉴于以上错误，ITC对平板轧材国内产业的界定是不符合《保障措施协议》第2条第1款和第4条第1款c项的。

另外，从下面的分析可以看出，对生产平板轧材国内产业的定义是根本错误的。

（a）没有共同的物理特征

ITC说5种板材有有共同的物理特征，在一定程度上是相关的，依据的是它们有共同的冶金学基础。然而，基本的碳和铁化学组成不足以