反思中国政府绩效评估实践

2008年第3期中山大学学报(社会科学版)

No .32008第48卷JOURNAL OF S UN Y AT 2SE N UN I V ERSI TY

Vol .48(总213期)

(S OC I A L SC I E NCE E D I TI O N )General No .213　

　3收稿日期:2008-03-02

　基金项目:2006年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《中国地方政府治理绩效评估研究》

(06JJD630021);中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展研究创新基地专项基金

　作者简介:倪　星(1969-),男,湖北随州人,政治学博士,中山大学行政管理研究中心、政务学院教授、博士生导师

(广州510275)。

①　马骏:《中国公共行政学研究的反思:面对问题的勇气》,《中山大学学报》社会科学版2006年第3期。

反思中国政府绩效评估实践

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倪　星 摘　要:近年来,政府绩效评估在世界范围内大规模兴起。西方发达国家政府绩效评估的制度基础是成

熟的代议民主制,通过分权、结果导向和内部市场机制改进了政府内部管理和工作流程,提高了政府管理效

能。我国政府绩效评估的制度基础是科层制政府体系,上级与下级之间没有真正形成基于内部市场的分权、绩效合同和结果导向,仍然依靠命令—服从机制;绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序,没有改变政府

及其工作人员的行为模式,反而强化了科层制的优势。在政绩追求、赶超压力、政绩竞争等因素的影响下,我

国的政府绩效评估很大程度上变成了一种计划式绩效评估,成为一种新的政治控制手段。

关键词:政府绩效评估;公共管理改革;反思;政绩

中图分类号:D033 文献标识码:A 文章编号:1000-9639(2008)03-0134-08

短短几年时间,我国骤然掀起了政府绩效评估的热潮,数以千计的论文、各级各类研究课题、相关课程与研究方向的开设、研究机构的设立和研究报告的公开发布,使得政府绩效评估成为“公共行政领域中最显眼的部分”,甚至成为“行动中的公共行政学”。公共行政学发端于美国,美国的公共行政学之所以能够长期保持优势和吸引力,与其拥有学科反思的勇气密不可分,由于研究方法的规范和反思的建设性,美国公共行政学界对学科的反思总是能够推动学科的进步①

。为了推动政府绩效评估领域的学科知识增长,提高学科知识对政府绩效评估实践的解释力和指导力,我们有必要在政府绩效评估如火如荼地进行的时刻运用理性的方法进行建设性反思,以期推动我国政府绩效评估的理论与实践又好又快地发展,切实服务于政府管理水平的提高。一、对政府绩效评估作用的反思

对我国政府绩效评估实践的反思可以从对政府绩效评估的作用的反思开始,我们需要反思的是,为什么政府绩效评估近年来在我国如此受重视,政府绩效评估在我国能够发挥我们赋予它的作用吗?

(一)为什么政府绩效评估如此受重视?西方国家的政府绩效评估由两条途径组成:一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估,政务官及其所在政党对评估结果负政治责任;另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估,由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成。本文重点研究的是后一种政府绩效评估。西方国家的政府绩效评估具有源远流长的历史,只不过在形式上有4

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所不同,如预算控制、立法机关对政务官的质询与听证,等等。政府绩效评估体现的是民有、民享、民治的政治制度,其根本目的是使公民通过民主制度来控制政府并利用政府来实现公共利益最大化,也可以说是通过这样一种制度安排实现对政治与行政的整合,即实现对民主行政与效率行政的整合,促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作,在追求提高政府运作效率的同时促进社会公平,达成精英自由与大众民主的妥协①。

西方国家政府绩效评估的理论背景是二战后沉寂了三十余年的自由主义的东山再起,它基本上属于消极自由主义的范畴,被称为新自由主义,哈耶克和弗里德曼是代表性人物。在自由民主制中,哈耶克首要推崇的是自由。关于限制选举权、主张特定多数和其他类似的建议,使他成为当代民主政体的无情批评者。在哈耶克看来,毫无节制的民主等同于极权主义,后者是一种能够导致资本主义和民主自我毁灭的形态。对哈耶克而言,社会公正只是神话,是在追求不可能的事物②。新自由主义者在推崇市场机制的同时,虽然也承认市场有不完善之处,但认为政府同样会面临失败,因而市场失败并非政府干预的必要条件。由于对集体行动的结果不信任,他们普遍对政府干预社会经济事务和维护社会公平表示不满,主张紧缩政府承担的职能,重新调整政府与市场、社会的关系,将市场机制、工商管理方法与技术、私有化等基于个人主义理论的管理手段引入政府管理领域,以提高政府的管理效率。其直接目的是打破“既妨碍民主又不能提高效率”的官僚制,所采用的配套制度包括倡导政府间、政府与部门间、部门与官员间的管理灵活性和分权、实施结果承诺和结果导向的管理制度,追求对公共产出的明晰的评估框架,对公共产出实施结果与总量控制。很显然,政府绩效评估正是基于自由主义价值观的新公共管理运动的重要配套制度,其目的和手段无不折射出自由主义价值观。

有学者认为,西方国家政府绩效评估反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向,贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念,目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府部门的号召力与公众的凝聚力③。效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的不可或缺的两个方面。政府部门在社会竞争中提供公共服务,既有助于提高效率、打破垄断和降低成本;又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。在这两个方面中,公共责任和顾客至上是第一位的,效率则是第二位的,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。政府绩效评估是公共行政中管理主义价值观的支持者革新旧的官僚制以应对民主制公共行政的挑战而进行的创新,它利用政府管理的困境和西方社会回归市场机制的思潮所提供的机遇,推出了基于市场机制的、反映自由主义价值观的绩效管理新方案。令人感到奇怪的是,在政治哲学领域,自由主义者必须通过用自由替代民主才能取得实质上的效率优先于民主和社会公平的成功,而在西方、尤其是美国的公共行政领域,由于政府陷入管理困境,自由主义者通过管理制度的更新轻松地使效率取得了优先地位,貌似无价值偏向的管理主义替代了实质上的自由主义。

政府绩效评估活动通过分权、结果导向、个人责任制等途径贯彻了效率优先的原则,这些途径由于不再具有明显的等级制和命令—控制色彩,表现为对责任和质量的重视,因而容易被我们移情为是对公共责任和社会公平的追求。正是因为政府绩效评估貌似能够为各个利益群体带来效率、公平和民主,以及我国基本上完成了公共资源产权改革、确立了产权制度并初步建立起了市场经济机制,因而政府绩效评估在我国得到了迅速的普及和推广,几乎成为提高政府管理水平的法宝和护身符。当然,本世纪初以来以新公共管理为主导的西方公共行政学的推广和公共管理学科的发展,也为政府绩效评估提供了知识、人才和舆论支持。

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31反思中国政府绩效评估实践

①②③王绍光:《安邦之道:国家转型的目标与途径》,北京:三联书店,2007年,第53页。

[英]帕特里克・敦利威、布伦登・奥利里:《国家理论:自由民主的政治学》,欧阳景根等译,杭州:浙江人民出版社,2007年,第66页。

蔡立辉:《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》,《清华大学学报》哲学社会科学版2003年第1期。