建设用地制度改革的逻辑_以成都市城乡统筹实验中的土地制度改革为例_贺雪峰

①。 成为成都市造就新型城乡形态的关键环节 ”
现在的问题是 ， 按现行土地管理法 ， 成都市领 导认为 ， 农民手中拥有的土地权利虚置 ， 资源难以 “ 因此 ， 在成都市常务副市长孙平看来 ， 变成资本 ， ‘ 症结在于农村没有建立真正的市场经济 ， 要素市 ！２ 土地 、 人、 资金 没 有 真 正 激 活 ’ 场没有形成 ， ０ ０ ７ 年２月， 成都市委召开了一次城乡一体化工作会 ‘ 议， 用市 场 化 的 办 法 来 解 决 城 乡 一 体 化 的 问 题 ’ 的观点正式抛出 ”② 。 （ 二） 城乡 统 筹 的 四 个 阶 段 成都市用市场化的办法来统筹城乡本身也有 “ 。寄 望 于 所 一个发展 过 程 。 第 一 阶 段 ， 三 集 中” ， 谓“ 三集中 ” 配合四川省 “ 金土地 ” 土地整理工程 ， 希望农民大量进城 ， 农业规模经营 ， 农村建设用地 用于发展 经 营 性 产 业 ， 从而推动城乡经济快速发 从 拆 院 并 院 到 增 减 挂 钩 。２ 展 。 第二 阶 段 ， ０ ０ ３年 开始提出 城 乡 统 筹 战 略 思 路 时 ， 成都市就提出了 农村拆院并院的建设思路 。 拆院并院即拆小院并 让农民相对集中居住 。 拆院并院时 ， 以节约 大院 ， 宅基地多 少 而 给 农 民 以 补 偿 ， 这个补偿的金额与 “ ／亩 ， 双放弃 ” 补 偿 数 相 一 致， 一开始是８万元 到 ２ ０ ０ ６ 年成都市成为全国首批进行城乡建设用地增 农民整理出节余建设用地指 减挂钩的 试 点 地 区 ， ， 拆 旧 建 新） 由此 标可以在 更 大 范 围 内 流 动 使 用 （ 出现了农 民 通 过 村 庄 建 设 用 地 整 理 ， 节余建设用 地指标由 政 府 土 地 储 备 中 心 收 购 ， 从而获得新村 建设资金 。２ 为筹集 ０ ０ ８ 年 汶 川 地 震 后 灾 后 重 建， 灾后重建资金 ， 在国家特殊政策下 ， 成都市允许灾 区农民以 节 余 建 设 用 地 换 取 灾 后 重 建 资 金 ， 以尽 快重建家 园 ， 当时成都市共批准了数万亩增减挂 钩指标 ， 为灾后重建筹集了约 ９ ０ 亿资金 。 第三个 阶段 ， 联 建。 汶 川 地 震 后， 利 用 灾 后 重 建 的 机 会， 成都市在都江堰 、 崇州等三圈层重灾区 ， 利用灾后 重建的特 殊 政 策 ， 通过“ 联 建” 等政策吸引社会资 本下乡 。 社会资本下乡 ， 在一些特殊地理区域 （ 比 ， 社会资本进入 如都江堰是成都市传统的避暑地 ） 联建 ， 搞商 业 开 发 ， 社 会 资 本 有 积 极 性， 农民有多 余宅基地 。 第四阶段 ， 城乡统筹 ， 重点在乡 。 因为 灾后重建 取 得 良 好 效 果 ， 成都市期待全市所有农
从而 然 。 以上三 种 力 量 进 一 步 影 响 到 中 央 决 策 ， 在国家政策层面也出现了混乱 。 本文拟以成都市统筹城乡中土地制度改革实 践为例 ， 来讨论建设用地制度改革的逻辑 ， 并在此 基础上对与建设用地有关的一些混乱认识进行清 理。 一、 成都市城乡统筹实践过程 一） 钱从哪里来？ （ 自２ 成 都 在 全 市 实 施 城 乡 统 筹、 ０ ０ ３年 开 始， “ 四位一体 ” 科学发展战略 。 ２ ０ ０ ４ 年成都市制定实 施《 关于统筹城 乡 经 济 社 会 发 展 推 进 城 乡 一 体 化 。 的意见 》 ２ ０ ０ ７年国家发改委批准成都和重庆为 全国统筹 城 乡 综 合 配 套 改 革 实 验 区 ， 成都市因此 开始了 “ 城 乡 统 筹、 重 点 在 乡” 的统筹城乡发展的 改革 。
建设用地制度改革的逻辑
— 改 革为 例 贺雪峰
（ ） 华 中 科 技大 学 ， 湖 北 武汉 ４ ３ ０ ０ ７ ４
摘 要： 成 都 市 是 全 国 城乡 统 筹 建 设实 验 区 ， 成 都 市 设 计 了 以 土 地 制 度 改 革来 带 动 城乡 统 筹 、 减 少 城乡
关键词 ： 土地制度； 征地制度； 增减 挂 钩 ； 城乡 统 筹
（ ） 中图分类号 ： Ｆ ３ ０ １． １ 文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ０ ０ ２－６ ９ ２ ４ ２ ０ １ ３ ０ ４－１ ０ ４－１ １ ２
已 当前 关 于 城 乡 建 设 用 地 制 度 认 识 的 混 乱 ， 经到了惊人的地步 。 造成这种认识混乱有三个源 头 。 一个源头是源自制度经济学教条的黑板经济 学家 ， 他们认为 ， 只要土地确权 ， 自由流转 ， 土地资 源就可以 发 挥 出 巨 大 作 用 ， 一举扭转当前三农领 域的困境 。 土 地 确 权 也 就 是 土 地 私 有 化 ， 土地私 有化进入 市 场 自 由 交 易 ， 就不仅可以解决三农问 题， 让农民一夜暴富 ， 而且因为作为生产要素的土 地资源在 市 场 机 制 下 得 以 流 动 和 有 效 配 置 ， 可以 极大地推进中国经济发展 。 第二个源头是从事政 策实践的地方政府 。 因为征地拆迁带来的困扰以 及在实践中遇到的其他与土地有关的问题长久得 不到合理 解 决 ， 地方政府有强烈的较为彻底地解 决相关问题的要求 。 第三个源头是媒体舆论 。 与 土地尤其是征地有关的各种冲突引发媒体极大关 注， 从而有 了 各 种 关 于 良 好 土 地 制 度 安 排 的 想 当
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总２ 贵州社会科学 ８ ０期 第４期 ０ １ ３年 ４ 月 Ｇ ｕ ｉ ｚ ｈ ｏ ｕ Ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｓ ２
差 距 的 实 验方 案 ， 并 试 图 借 用市 场 化 手 段 来 筹 集 城 乡 统 筹 资 源 。 从 成 都 市 城 乡 统 筹 实 践 来 看 ， 通过城乡统 筹， 成 都 市 农 村建 设发 生 了 很 大变化 ， 城乡 收 入 差 距 缩 小 ， 城 乡 基 本 公 共 服 务 逐 步 均 等 化。但 是， 本 质 上， 成 都 市城乡 统 筹 实 践 只 是 以 土 地 制 度 改 革 为 媒 介 ， 实 现 了 城 市 利 益 向 农 村 的 输 送， 这种利益输送与市场化无 关， 而 只 与再分 配 有 关 。 目 前 有 理论 将 成 都 城乡 统 筹 实 践 理 解 为 建立了市 场 配 置 资 源 的 机制 ， 甚至 成 都 市政 府也 是如 此 理 解 ， 但 从 成 都 市 的 实 际情 况 分 析 ， 这种 理 解 是 有 问 题 的 。
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“ ， 《 尹鸿伟 ， 魏晨 ： 成都农村产权制度改革试水 ” 南风窗 》 ２ ０ １ ０ 年第 ６ 期 。 “ ， 《 尹鸿伟 ， 魏晨 ： 成都农村产权制度改革试水 ” 南风窗 》 ２ ０ １ ０ 年第 ６ 期 。
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贵州 社 会 科 学
总第２ ８ ０期
村都可以通过增减挂钩来节余建设用地指标换取 城市资源 并 高 标 准 建 设 新 农 村 。 为 达 此 目 标 ， 成 都市通过 政 府 保 底 价 ， 首先推动政府城投公司进 又因为政府城投公司资金量太 入增减挂 钩 项 目 ， 小， 无法进行成都市全域土地综合整理 ， 而试图引 从 进社会资 金 和 金 融 资 金 投 入 到 项 目 建 设 之 中 ， 而在短期内彻底改变成都市农村的面貌 。 与此同时 ， 成立成都市农村土地产权交易中 试图引进社会资本和通过市场化运作 ， 将政府 心， 在城乡统筹中的责任交给市场 。 同时又调用市场 力量来完成政府财政无力完成的任务 。 合计起来 ， 在试验区批准以来的五年时间 ， 共 有约 ６ ０ ０ 亿资金进入到农村 。 这些资金转移进入 极 大 地 改 变 了 农 村 面 貌， 提高了农民的收 农村 ， 入， 方便 了 农 民 的 生 产 生 活 ， 增加了农民的满意 成都市的城乡统筹功 度 。 正是从 这 个 意 义 上 讲 ， 莫大焉 。 二、 成都市城乡统筹实践初期模式 ： 小产权房 为什么政府不投资而仅仅依靠市场 问题 是 ， 力量 ， 成都市就可以进行城乡统筹 ， 就可以为农村 发展提供极大的资源注入 ？ 成都市的城乡统筹到 底是市场方式还是再分配方式 ？ 成都市在城乡统 筹中所运用土地政策里面到底有什么秘密 ？ 笔者对成都市进行城乡统筹的几种主要方式 进行讨论 。 首先讨论小产权房 。 几乎所有大城市郊区都建有小产权房 。 小产 权房 ， 即用 集 体 所 有 土 地 （ 一 般 是 集 体 建 设 用 地） 建设的商 品 房 。 国 家 一 直 没 有 承 认 小 产 权 房 ， 但 小产权房却在全国有了相当大的规模 。 据不完全
贺雪峰， 华 中 科 技大 学 中国 乡村 治 理研究 中 心 教 授 ， 博士 生 导 师 ， 主 要 研究 方 向 ： 乡村 治 理 与 乡村建 设 。 作者简介 ：
第４期
建 设 用 地 制 度 改 革的 逻 辑
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城乡统 筹 ， 首 先 要 解 决 的 问 题 是 发 展 农 村。 钱从哪里来 ， 人往哪里去 ， 是成都市主要领导人首 先提出的 问 题 。 城 乡 统 筹 ， 就不能只发展城市而 不发展农村 。 如何发展农村 ？ 前提是城乡基础设 施和基本 公 共 服 务 水 平 不 能 差 异 太 大 ， 而应逐步 就需要有政府大 均等化 。 基 本 公 共 服 务 均 等 化 ， 笔投入 。 成都市是 大 城 市 带 大 农 村 ， 成都市作为西部 四 川 省 省 会， 具 有 比 较 强 的 经 济 实 力， 经济重心 ， ／ 年财政收 入 要 占 到 四 川 全 省 的 １ 成都市有 ３ 强， 一定的财政实力在城乡统筹中为农村提供比较好 的基础设施和公共服务 。 但因为成都市的农村也 ／ ， 极为庞大 ， 主城区人口只占全市人口的１ 仅仅 ３ 在全市农村撒胡 依靠市财 政 能 力 进 行 城 乡 统 筹 ， 椒面 ， 成都农村的面貌断难改变 ， 若只集中做几个 显然与成都市领导希望进行城乡统筹 形象工程 ， 的宏大抱负相悖 。 如果不要 政 府 投 资 ， 或政府只出很少的钱就 发展农村经济及改变 可以极大 地 提 高 农 民 收 入 ， 农村面貌 ， 这样的事情就一定容易得到政府的支 持 。 成都市在城乡统筹之初考虑农村发展的钱从 哪里来时 ， 做 土 地 文 章 是 自 然 而 然 的 事 情。 最 容 易做的土地文章是允许城郊农民用集体建设用地 从而让城郊农民可以分享城市土地 盖小产权 房 ， 收益 ， 虽然政策上讲 ， 小产权房有很强的打擦边球 的风险 。 成都农村 ， 农民都有比较大的宅基地 ， 如 果农民愿意进城 而 放 弃 承 包 地 和 宅 基 地 （ 成都称 ） ， 之为 “ 双放弃 ” 则政府可以为农民提供进城所需 住房和基 本 社 会 保 障 ， 农民放弃的承包地和宅基 地集中起来形成农业规模经营和用于建设小产权 房等 经 营 性 开 发 。 一 方 面 ， 农 民 进 城 了， 另一方 面， 因为农民减少了 ， 农业可以规模经营且宅基地 可以集中 起 来 搞 开 发 ， 而让农村可以在短时期极 大地改变面貌 。 成都市领导的想法用 《 南风窗 》 记 “ 者的话来 说 就 是 ： 成 都 的 改 革 者 认 为， 农民实际 金 饭 碗” 过 着 贫 困 和 相 对 贫 困 的 日 子。 上是端着 “ 改革者希 望 ， 把提高土地利用效益与维护农民利 益结合起 来 ， 促 进 土 地 要 素 市 场 化， 进而带动‘ 农 村劳动 力 ’ 要 素 的 自 由 流 动。农 村 产 权 制 度 改 革