第九章 公共政策执行

第九章公共政策执行

第一节公共政策执行的含义、原则和模型

一、公共政策执行的含义、特点和作用

1.公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。

我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。

2.公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有如下特点：

(1)目标的导向性

(2)内容的务实性

(3)行为的能动性

(4)影响的深远性

(5)手段的强制性

3.公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素。

公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用，具体而言，有以下几点：

(1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。

(2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。

(3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。

二、公共政策执行的原则

1.忠实原则是公共政策执行的基本原则。

2.公共政策是对社会资源的权威性分配，反映的是大多数公民的利益诉求，因此政策执行必须坚持民主原则。

3.政策执行坚持法治原则，有利于实现政策执行的法律化、制度化和规范化。

4.政策执行坚持创新原则，就是要求政策执行主体在遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性的前提下，采取灵活多样的方式、方法，因

时因地制宜.

5.政策执行必须进行成本—收益分析，尽可能减少政策执行成本，保证提供高效优质的公共服务或“公共产品”。

三、公共政策执行的理论模型

(一)政策研究学者从不同的角度出发，形成了多种政策执行理论：

1.行动理论将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动；

2.组织理论强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的；

3.因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的因果关系；

4.管理理论强调政策执行是一种管理过程；

5.交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；

6.系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程。

(二)20世纪70年代中期以后，学者们建立起若干政策执行的理论模型，帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题。这些理论模型主要有以下六种：

1.过程模型

2.互适模型

3.循环模型

4.博弈模型

5.系统模型

6.综合模型

第二节公共政策执行的过程和手段

一、政策执行的过程

公共政策执行活动是一个完整的过程，包括三个阶段:

一是执行的准备阶段，包括政策认知、制定政策执行计划、进行物质和组织准备等活动环节；

二是公共政策的实施阶段，包括公共政策宣传、政策实验和全面推广等活动环节；

三是执行的总结阶段，包括公共政策执行的监测、再决策等活动环节。

（一）公共政策执行的准备阶段

公共政策执行的准备阶段主要包括以下几项内容:

1.加强政策认知

2.制定公共政策执行计划

3.进行物质准备

4.做好组织准备

5.注意制度配套

（二）公共政策执行的实施阶段

政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。

1.政策宣传

2.政策试验

3.政策全面推广

（三）公共政策执行的总结阶段

1.政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料。

2.政策执行总结包括两个环节：

(1)政策执行监测

(2)政策执行再决策

二、政策执行的资源和手段

公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。

（一）政策执行资源包括以下几个方面：

1.财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给。

2.人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题。

3. 信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证。

4.权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。

5.制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据。

（二）政策执行的手段

1.公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。

2.公共政策执行手段主要有以下几种：

（1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。

（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。

（4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。

（5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。

第三节影响公共政策执行的主要因素

一、执行主体与政策执行

1.所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。

2.执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。

3.政策执行组织和政策执行人员影响着政策执行：

（1）政策执行组织对政策执行的影响

执行组织结构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。

（2）政策执行人员对政策执行的影响

执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。

二、政策对象与政策执行

1.政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。

2.公共政策对象具有以下特点：

（1）政策规定性；

（2）受动性；

（3）主观差异性；

3.政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响：