第十二章 奥斯本的企业家政府理论

3
注重引入竞争机制
奥斯本看来，政府之所以没有商界那样富有效率，其主要 的原因就在于它缺乏竞争机制。 为此，他提出政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行 政管理。虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使 许多政府机构限于瘫痪的官僚主义死结方面，它也许比本书中 的其他任何概念更加关键”。 当然，竞争也不是放任自流的东西。奥斯本认为，不经规 范的竞争可能导致严重的社会问题。为此，公共政策必须规范 什么样的竞争可以开展，什么样的竞争不能开展。
（二）传统的政府官僚体制的危机与企业家政府 理论的出现 然而奥斯本又认为，当今的社会环境与官僚制组 成产生的环境大不相同。“行动迟缓，效率低下和刻 板而且无人情味，这就是今天政府这个词在人们脑子 里的形象，也是大多数美国人认为美国政府的本质所 在”。传统的政府官僚体制已经远远不能适应社会环 境的变化。 尽管奥斯本清醒地认识到政府现行的管理体制存 在着严重的弊端，但是他并未因此而对政府产生悲观 的态度，相反，他对政府的未来充满信心，认为传统 的官僚制度在某些特定的场合仍能发挥作用。“今天 我们政府失败的主要之处，不在于目的而在手段”， “我们的目的不是批评政府而是重新改造政府”。
7
有收益而不浪费
奥斯本认为，企业家政府是有事业心的政府，是有收益 而不浪费的政府，它不应仅仅靠预算度日，他应学会用种种 形式集资、赚钱，它主张以花钱来省钱，为回报而投资。在 他看来，企业家政府一个重要特征就是具有一种“投资”观 点，要变管理者为企业家，要变花钱政府为赚钱政府。不过， 奥斯本认为，这里面有个利益机制问题。如果管理者不能从 赢利的收入中获益，他当然不愿意花时间去追究它。
为了进一步揭示“企业家政府”的本质特征，以免 引起人们对这一概念的误解，奥斯本对政府组织与企业 组织的差异进行了比较分析。二者的区别主要在以下几 个方面：
第 一 政府领导者与企业领导者的行为 动机不同。（连任、获利） 第 二 政府与企业的主要收入来源和方式不 同。（纳税人纳税、顾客选购）
第 三 政府与企业的动力不同。（垄断、竞争） 第 四 政府部门与企业组织对其成员的考 核标准不同。（讨好、业绩） 第 五 政府雇员与企业雇员对风险和报酬 和看法不同。（不犯错误、业绩）
戴维·奥斯本，美国著名的进 步政策研究所研究员，被称为 “政府再造大师”。同时兼任 美国州长政策顾问委员会成员 和内布拉斯加州研究和发展局 顾问委员会委员。 毕业于斯坦福大学，担任过耶 鲁大学客座讲师。
主要著述： 《民主实验室》（1988） 《改革政府—企业精神如何改 革着公营部门》（1992）（与 特德·盖布勒合著）
4
注重目标使命而非繁文缛节
奥斯本认为，长期以来，大多数公共组织都是被它们的规章 制度和预算所左右，因而常常被称之为“规章驱动的政府”。 在奥斯本看来，应该承认，规章制度在建立之初，其出发点是 好的。但当这种制度发展得越来越复杂时，一系列问题便出来 了。 奥斯本认为，企业家政府是有使命感的政府，它摆脱了这种繁 文缛节的束缚，它只是简单地界定它的基本目标和任务，再根 据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇 员去履行各自的责任。如果事情出错，只是解雇肇事者。这个 就是所谓的“任务驱动型政府”。
在奥斯本看来，正是由于政府与企业存在着上述种种区 别，所以政府不能像企业那样运行。然而，奥斯本强调指出 “政府不可能像企业那样运行这一事实并不意味着它不可能更 有企业家精神。任何机构，无论是公营私营，都可以有企业家 的精神，正像任何公司机构，都会出现官僚主义┅┅” 。
奥斯本认为，对于政府部门的领导者来说，面对政府 存在的种种问题，绝不是仅仅靠增点儿税、节点儿支，砍 点儿计划、撤点儿机构和辞退点儿雇员就能解决的，关键 是要更新旧观念，吸纳新思想。（P375）“但是今天我们 问题的根本之处不是政府太大或政府太小。我们需要更好 的政府治理。我们需要的是一种美国的改革。”
奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵 循以下十项原则，在他看来，这十项原则所规定的内容 也正是他所谓的企业家政府的基本特征。
1
掌舵而不是划桨
奥斯本认为，政府的中心工作应该是“掌舵”而不是 “划桨”。向社会提供各种服务时划桨，政府并不精 通此道。为此，他提出政府应该集中精力做好决策工 作（即掌好舵），而把具体的服务性工作承包给私营 企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下， 用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着 的环境，出色地扮演好自己的角色。
（二）传统的政府官僚体制的危机与企业家政府 理论的出现
到20世纪80—90年代，当美国经济萧条乃至更加 不景气时，一些地方政府的行政首长们便首先对新的 社会现实做出了反应，纷纷开始寻找出路，他们自愿 抛弃旧的管理方法，遵循市场规律，与私营企业进行 合作，以多种方式提供服务。城市间也展开了竞争， 公共管理人员也大谈企业经营之道，各州也开始重新 设计它们的公共制度和社会福利。于是乎，“重新塑 造政府”的呼声日益高涨。
6
具备“顾客意识”
奥斯本这里所谓的“顾客”就是指政府公共 组织的服务对象——公民。他说，从理论上讲 “民主政府是为它们的公民服务而存在的。企业 是为赢利而存在的”。但现实政府却是个“顾客 盲”。 按照企业家政府理论，政府是受顾客驱使的， 其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。 在奥斯本看来，顾客驱使的制度具有种种好处。 因此，奥斯本强调，政府应像企业一样具备 “顾客意识”。
2
重妥善授权而非事必躬亲
奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政专家 们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。但遗憾 的是，我们依靠专家来解决问题，让警察、医生、教师和其他 社会工作者掌握一切，却把那些被服务对象的主动性忘在脑后。 当我们做这一切时，我们实际上是在破坏广大民众的自信心和 能力，并导致了市民对政府的严重依赖心理。 当然，奥斯本也没简单地说要抛弃政府或专家的服务，相 反，他认为政府有许多事情要做，例如，制定政策、消除阻力， 鼓励自治等等。
10
重市场机制调节而非仅靠行政指令控制
奥斯本认为，上述讨论的官僚体制的种种 不足，大都可以概括为行政机制与市场机制之 争。市场机制有许多优势。而行政的方法则是 一种指令和控制的机制，这种机制在某些场合 下是可行的，但也有其致命的弱点。
（一）贡献与价值： 1、重要的理论价值： 其提出的政府改革的十项原则——亦即企业家政府 的十大特征，对于我们重新审视现时代政府的角色，正 确认识政府的职能具有重要的启示意义。 2、实践价值 对西方国家尤其是美国九十年代行政改革产生了重 大影响，是改革的指南。
（二）异议与批评： 认为企业家政府理论可能导致许多负面问题，如： （1）政府责任的削弱， （2）重复与浪费； （3）顾客意识损害公民意识。
Fra Baidu bibliotek
（二）传统的政府官僚体制的危机与企业家政 府理论的出现
企业家政府理论就是伴随着西方传统官僚体制 的危机而出现的。 奥斯本认为，官僚制的政府组织形式之所以在 过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅 在于它的高效率，在很大程度上更在于它适应了当 时社会的需要，它向人们提供了相对稳定的职业， 向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的 社会服务。在经济萧条和两次世界大战期间，官僚 制便是以它的中央集权、令行禁止的特征来表现出 其优势的。
奥斯本认为，50年前集权式的政府是不可避免的。但是 今天的实际情况发生了变化，政府应当仿效企业领导者的 做法，要善于分权，即应削平复杂的层级组织模式，将集 权式的管理权下放。 在奥斯本看来，分权的机构有许多优越性。奥斯本明确 指出分权的政府应变层级节制模式为参与协作模式，为此， 他还特别提出了“合作式组织”形式，即围绕某个具体项 目，组成跨组织间的合作式公关小组完成任务。
在这种背景下，奥斯本提出了企业家政府理论，用 企业家精神来改革或重新塑造政府，即把企业管理的 精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理 机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目 的。
一般认为企业家就是男、女生意人。
1800年法国经济学家JB萨伊创造了这个词，企业家 运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。 “我们使用“企业家政府”一词来指我们 目睹在美国各地出现的新模式。”奥斯本采用 企业家政府这一概念，试图把企业经营管理的 一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公 共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注 重投入产出，提高行政效率。
他认为，对于一切文明社会来说，政府都是必不可少的。
他对政府充满信心，通过政府采取集体行动来解决共同问 题。
从某种意义上看，奥斯本对政府本质及存在必要性的见解 不失为一种颇有见地的观点。
（二）传统的政府官僚体制的危机与企业家政 府理论的出现 奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然 是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人 满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运行。 “我相信问题不在于政府中工作的人，问题在于 他们工作所在的体制”，“负责的，有才能的，立 志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性 得不到发挥，精力遭到浪费”。 在他看来，改进政府工作效率，从根本上说就 是要改革政府的不良体制。
1993年3月美国总统克林顿成立工作班子 对联邦政府的行为进行全面调查研究，并 形成一份长达100多页的调查报告。报告 依据“企业家政府”理论的基本主张，尖 锐地揭露了联邦政府所面临的危机，详述 了解决危机的途径，由此揭开了克林顿政 府行政改革的序幕。
（一）政府的本质及其存在的必要性
什么是政府？
在奥斯本看来，所谓政府，是“我们用来作出公共决策的 一种机制”。政府可以向我们提供有益服务的方式。
8
重预防而不是治疗
在奥斯本看来，具有企业家精神的政府解决问题应该 着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失。应 该是有预见力的政府，“它们使用少量钱预防，而不是花 大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未 来。”他精辟地指出：“能干的人解决问题，天才的人避 免问题。
9
重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式
5
重产出而非投入
奥斯本认为，传统的官僚制度注重投入，而非产出。原因是政府工作好 坏的根本标志不是它的表现，而是它能否连选连任。 在奥斯本看来，企业家政府体制则可以避免传统政府管理体制的这种弊 端，因为企业家政府是讲究效果的政府，它是按效果而不是按投入拨款； 它对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据，而非依据项 目的多少。 奥斯本认为，尽管对政府某些行为结果的测量有一定的难度，但是，一 旦适当的措施到位，政府部门便可以采取以下三种方法来利用测量提供 的信息去改进自己的业绩：按业绩付酬；按业绩进行管理；按效果做预 算。