奥斯本的企业家政府理论

在奥斯本看来，市民自治组织能有效的管理，因为 他们更了解问题的关键所在，更关心其成员的生活 环境，更经济也更具创造性。

当然,奥斯本也并没有简单地说要抛弃政府或专家 的服务。相反,他认为政府有许多事情要做 ,例如, 制定政策、消除阻力、鼓励自治、提供资助、培训 人员、提供咨询、合理配置资源等等。

正是在此背景下，奥斯本提出了他所谓的“企业家政 府理论”，试图把企业管理的精髓移植到政府中来， 通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来 达到重新塑造政府形象的目的。
二、企业家政府理论的主要内容

（一）企业家政府的本质含义
“企业家政府” 是一个容易引起人们误解的概念。 为了明确这一概念的本质含义，奥斯本借用法国经济 学家萨伊的企业家定义对此专门作了说明。


（3）企业家政府理论提出 尽管奥斯本清醒地认识到政府现行的管理体制存在着 严重的弊端，但是他并未因此而对政府产生悲观的态 度，相反，他对政府的未来充满信心。他说:“今天我们 政府失败的主要之处，不在目的而在手段。 …… 许许 多多的这类书籍目的是批评政府，而我们的目的不是 批评政府而是重新改造政府。我们对政府的未来持牛 市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌 的态度一样。‛




此外 , 奥斯本认为政府与企业“还有许多其他的不 同。政府是民主的和开放式的，所以它的行动比公 司企业缓慢 , 而公司企业的经理们可以关起门来迅 速作出决定。政府的基本使命是‘办好事’，而不 是挣钱，所以企业中的成本效益计算到了公营部门 就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人 平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要 如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效 率”。

他引用德鲁克的话指出：“我们面临着选择，选样 一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己己 局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的 强有力的政府。(我们需要 )一个能够治理和实行治 理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个 ‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”

在谈到政府的作用时，他反对“私有化”的观点，他 明确指出：“ 私有化实际上是一个错误的出发点。具 体的各项服务可以承包或转移给私营部门。但是治理 不能这样做。我们可以把个别的掌舵性职能加以私有 化，但是我们不能把治理的全过程都私有化。如果这 样做，我们就会失去作出集体共同决定的机制，就没 有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行 为规范的手段。我们就会丧失社会公平感和利他主义 精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供 健康医疗，任何不能赚钱盈利的社会服务都将不复存 在。”

在他看来，企业家的实质在于“把经济资源从生产率 和支出较低的地方转移到较高的地方”，即运用新的 形式创造最大限度的生产率和实效；这一概念不仅仅 适用于私营部门，也适用于公营部门和第三部门。

奥斯本指出：‚我们说到公共事业的企业家，指的正 是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时， 指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断地 以新的方式运用其资源来提高其效率和效能‛ 。由 此可见，奥斯本采用的企业家政府这一概念，实际上 是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中 来,使政府这类公共组织能像私人企业那样,合理利用 资源，注重投入产出,提高行政效率。

“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需 要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我 们面临着选择，选样一个庞大的但软弱无力的政府， 还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干‘让 给他人去做的强有力的政府。 ( 我们需要 ) 一个能够治 理和实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府， 不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政 府。‛

3、注重引入竞争机制——竞争性的政府 奥斯本认为，政府是最习惯于采取垄断方式进行管 理活动的,它常常把竞争看做是一种浪费和重复。在 他看来，政府之所以没有商界那样富有效率,其主要 原因就在于它缺乏竞争机制。他说，竞争有种种好 处，而其中“ 最明显的好处是提高效率：即投入少 产出多。 „„ 竞争迫使公营的 ( 或私营的 ) 垄断组织 对顾客的需要作出反应。 „„ 竞争奖励革新，垄断 扼杀革新。 „„ 竞争提高公营组织雇员的自尊心和 士气‛。

另一方面，在20世纪八九十年代，面对官僚体制危机， 当美国经济萧条乃至更加不景气时，一些地方政府的 行政首长首先对新的社会现实作出了反应，纷纷寻找 新的出路，他们自愿抛弃旧的管理方法，遵循市场规 律，与私营企业进行合作，以多种方式提供服务。城 市间也展开竞争，公共管理人员也大谈企业经营之道， 各州之间也开始重新设计它们的公共制度和社会福利。 “重新塑造政府”的呼声日益高涨。

1992年，奥斯本与特德· 盖布勒合作出版了《改革政 府 ——企业精神如何改革着公营部门》（《重塑政 府》）一书。在此书中，奥斯本和盖布勒提出了 “企业家政府”这一概念并进而将其发展成为一种 理论，指出应该用企业家精神来改革或重新塑造政 府，从而提出了他的企业家政府理论。 奥斯本的企业家政府理论的提出是与西方传统政府 官僚体制的危机而出现的。

2、重妥善授权而非事必躬亲——社区拥有的政府 奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政专 家们不应事必躬亲 , 而要善于授权，鼓励公众参与管理。 他指出，政府在管理公益事业时 , 往往让公共服务领域 为官僚机构所控制，这样做是无视那些被服务对象的主 动性。当我们做这一切时，我们实际上是在破坏广大民 众的自信心和能力 , 并导致了市民对政府的严重依赖心 理。 奥斯本以美国公共住房制度的例子来说明公众参与管理 的重要性。

（二）改革政府的十项原则（企业家政府的 基本特征）
奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵 循以下十项原则，在他看来，这十项原则所规定的 内容也正是他所谓的企业家政府的基本特征。


1、 掌舵而不是划桨 —— 不是“实干”的政府而是治理 的政府 长期以来，政府的领导人一直都误以为政府的主要职责 就是收税和向社会提供服务，而奥斯本则不然，在他看 来，政府的中心工作应该是“掌舵”,而不是“划桨”。 向社会提供各种服务是划桨，政府并不精通此道。尤其 是在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下， 政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了 。 “ 具有企业家精神的领导人都懂得 …… 如果让其他人干 更多的划桨工作他们就能更有效地进行掌舵。如果一个 组织最佳的精力和智慧都用于划桨,掌舵将会很困难。”


政府体制都是特定的社会环境的产物。奥斯本认为， 官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期 内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高效率，在很 大程度上更在于它适应了当时社会的需要，它向人们 提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的 精神，提供了最基本的社会服务。在经济萧条和两次 世界大战期间，官僚制便是以它的中央集权、令行禁 止的特征来表现出其优势的。
第六章 奥斯本的企业家政府理论
一、奥斯本及其企业家政府理论的提出

戴维· 奥斯本，现任美国著名的进步政 策研究所研究员，同时兼任美国州长 政策顾问委员会成员和内布拉斯加州 研究和发展局顾问委员会委员。他曾 经担任旧金山的太平洋新闻社主编， 美国首都华盛顿的《新共和》周刊的 正式撰稿人，耶鲁大学的客座讲师， 他还曾长期为包括时任美国总统克林 顿在内的共和党和民主党主要政府领 导人和候选人担任顾问。

为消除人们对企业家政府这一概念的误解，奥斯本 还对政府组织与企业组织的差异进行了比较分析。 他认为，政府和企业是两种性质根本不同的机构组 织，政府不能像企业那样运作。在他看来，政府组 织和企业组织的区别主要体现在以下几个方面:

第一,政府领导者与企业领导者的行为动机不同（连 选连任/获取利润）； 第二,政府与企业的主要收入来源和方式不同（收税 /顾客购买商品或劳务）； 第三,政府与企业的动力不同（垄断/竞争）； 第四,政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同 （能否讨好当选的政客/能否出产品或获得利润）。 第五，政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不 同（保证不犯错误/敢冒风险）。

（2）传统政府官僚体制的危机 在韦伯那里，官僚制代表了一种理想的、高效的组织 形式，它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成 大规模的复杂任务成为可能。
‚那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是集权主义统治 滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，如同 装配传送线给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层 次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地 完成。‘推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其他任何 组织形式的纯技术上的优越性 ……精确、快速、明确……减少摩 擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提 高到最佳点。’‛


（1）政府的现状及其根源分析 奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然是必不可 少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没 有像人们所期望的那样有效地运作。 “我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效 地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信， 工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务 千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速 变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。‛

在这种环境下，传统的官僚体制显然越来越不适 应了。正如奥斯本所言：“ 本世纪 30 年代和 40 年 代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在 变化迅速、信息丰富、知识密集的 90 年代已不能 有效地运转。” 随着竞争日趋激烈、千变万化，人们对服务质量 的要求越来越苛刻，政府面临重重困境；教育、 医疗、住房建设等举步维艰。


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对问题产生的根源，奥斯本引用德鲁克的话进行了分析： ‚掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后， 即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像 最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。‛‚我 们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作 所在的体制。…政府公务员他们中的大多数是负责的， 有才能的、立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏， 创造性得不到发挥，精力遭到浪费。‛ ‚如果一个组 织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都 可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官 僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义


为此，他提出政府应该集中精力做好决策工作 ( 即 掌好舵) ，而把具体的服务性工作承包给私营企业 和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下， 用政策吸引竞争者,保持最大的灵活性来应付变化 着的环境，出色地扮演好自己的角色。他认为，企 业家政府应该“转向一种把政策制定(掌舵)同服务
提供(划桨)分开的体制”。

他认为，今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不 相同。当官僚组织产生时，人们的生活节奏较慢，整 个社会处于一种金字塔式的结构之下，居于塔尖上的 人们比其他人更能获得信息、作出正确决策。当时劳 动力水平很低，手工劳动是主要形式，地理位置严重 影响经济发展，市场很不发达。

然而， 20 世纪 90 年代的社会环境与官僚组织产生 的环境大不相同：社会瞬息万变 , 全球市场的形成 使原来的经济体制面临巨大的挑战 , 信息技术的发 达使普通百姓也能像他们的领导一样获取知识和信 息 ,教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主 要因素，人们对市场的需求也趋于多样化。这一切 都要求政府体制必须是灵活的、适应性强的；要求 政府提供的产品和服务必须是高质量的、多样化的； 要求政府能给予其人民更多的权利和利益。

在奥斯本看来,正是由于政府与企业存在着上述种种 区别,所以政府不能像企业那样运作。然而,奥斯本 强调指出:“政府不可能像企业那样运作这一事实并 不意味着它不可能具有企业家精神。任何机构,无论 是公营私营 ,都可以有企业家的精神 ,正像任何公私 机构,都会出现官僚主义。‛因此，完全可以用企业 家精神来改革政府。