公共服务民营化中的利益冲突与协调研究

第29卷第4期 中南民族大学学报(人文社会科学版) Vol.29 No.4
2009年7月 Journal of South-Central University for Nationalities(Humanities and Social Sciences) Jul. 2009
收稿日期: 2009-04-10
作者简介:李金龙(1964-),男(土家族),湖南省慈利市人,湖南大学教授,博士,主要研究公共管理。
公共服务民营化中的利益冲突与协调研究
李金龙,谢小明
(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙410082)
摘　要:公共服务民营化作为一种对传统公共服务供给体制弊端的应然回应,在有效地解决其弊端的同时也引
发了政府、企业和公众间的利益矛盾与冲突,使得社会资源配置无法达到“帕累托最优”。应在科学分析政府、企业和
公众三方利益冲突的基础上,在确保公共利益的前提下,合理构建相应的利益协调机制,政府强化监督,最终实现三
方共赢,顺利推动公共服务民营化的健康、快速发展。
关键词:公共服务;民营化;利益冲突;利益协调
中图分类号:F279.2 文献标识码:A 文章编号:1672-433X(2009)04-0124-05
公共服务民营化作为一种对传统公共服务供给
体制弊端的应然回应,在有效地解决公共服务资金
短缺、供给单一与不足、供给效率低下等问题的同时
也带来了诸如寻租、不公平等一系列新的问题,导致
了社会资源最优化配置的失效和社会福利最大化的
难以实现,妨碍了公共服务民营化的发展。其本质在
于各利益主体在利益的追逐过程中,由于所掌握的
资源不同,导致了一种利益对另一种利益的侵占与
剥夺,从而引发利益冲突,使资源在冲突中被无形地
抵消与浪费了。本文试图从利益的角度入手,研究公
共服务民营化中相关利益主体的利益动机、利益诱
因、利益实现等问题,并在多元利益驱动的基础上,
构建使政府、民营企业、公众三方利益整合与共赢的
利益协调机制,化解公共服务民营化中的利益冲突,
推动公共服务民营化的健康、快速发展。
一、传统公共服务供给体制之弊端与公共服务
民营化:利益冲突的缘起
根据萨缪尔森的观点,“公共产品是这样一些产
品,无论每个人是否愿意购买它们,它们带来的好处
不可分割地散布到整个社区里”[1],即公共产品在消
费上具有非排他性、非竞争性的特征。因此,公共产
品无法在市场机制下进行配置,只能通过公共部门
实现有效供给。长期以来,政府理所当然地成了公共
物品供给的惟一主体,垄断了公共经济和公共事务
领域的一切事务,并依靠强大的官僚体制,实行计
划、指令式方式,自

上而下强制性地提供,公众基本
上处于被动消费的状态,形成了以国家为主导的单
元利益格局。应该说,这种供给体制在当时很好地解
决了外部经济性问题和公共服务供给不足,满足了
公众的基本公共服务需求。在排除特权与腐败的情
况下,政府与公众也基本上不存在什么利益冲突。
然而,随着经济的快速发展,人民生活水平的提
高以及公众对公共服务需求的多样化,这种单一的
公共服务供给体制暴露出了越来越多的弊端,主要
表现在:(1)政府职能迅速扩张,人员大量增加,公共
支出迅速膨胀,财政苦不堪言,造成公共服务资金短
缺。(2)缺乏有效竞争,服务效率低下,服务质量令人
堪忧。(3)对公众需求反应迟钝,形式单一,基本公共
服务普遍供给不足。总之,这种公共服务供给体制已
导致政府陷入了严重的财政危机、管理危机和信用
危机之中。20世纪70年代,西方各国为了摆脱所面
临的困境,掀起了一场以“治道变革”为特征的行政
改革。我国也于20世纪90年代进行了深入的行政改
革,公共服务民营化在此背景下应运而生。公共服务
民营化实质上就是通过引入市场竞争机制,打破政
府对公共服务的垄断,将一些公共服务事业的经营
权、产权转让给民营企业,使公共服务的提供者与生
产者相分离,改变以往政府对公共服务集中统一管
理的低效率状况,实现公私部门的合作和优势互补,
以提高其运营效率和服务质量,满足公众不断增长
的公共服务需求。它主要包括三个方面的内容,即政
府对公共服务的决策和具体公共服务的生产与提供
124相分离;民营企业负责具体的公共服务的市场与提
供;公众(消费者)具有选择的权利和选择的机会。因
此,公共服务民营化改变了过去公共服务领域以政
府为主导的单元利益格局,形成了政府、民营企业、
公众的多元利益主体格局。如图所示:
图1　公共服务民营化中的利益主体格局
在政府、民营企业、公众多元利益格局中,由于
各利益主体所拥有的资源不同,所处的地位也相应
不同,由此形成了某种不等边的三角图形。政府由于
拥有强大的决策权力与公共权力,处于整个格局的
顶端,能够对民营化的整个过程施以重大的影响。企
业作为公共服务的生产者与提供者,也拥有影响公
共服务的强大力量,地位仅次于政府。而公众作为公
共服务的消费者,所处地位最低。正是由于这种不平
等的地位关系,导致了各利益主体在满足自己利益
时,会有意无意地把谋取别人的合法利益也作为自
己追求的目标,从而引发利益冲突。
二、公共服务民营化中政府、民营企业和公众利
益冲突表现
推动公共服务民营化快速发展,是政

府、民营企
业和公众所追求的一个共同目标。但在民营化的过
程中,他们又有各自不同的利益需求,使得冲突难以
避免。
(一)政府与民营企业的利益冲突。
政府作为公共服务民营化的发起者、组织者与
指挥者,它在公共服务民营化中关注的利益焦点是:
(1)将一些公共服务交给民营企业去做,来达到减少
政府管理职能、缩减人员编制、降低政府行政管理成
本,减轻财政压力的目的。同时通过竞争投标,增加
政府财政收入。(2)利用民间资本建设基础设施,解
决地方财政困难与城市发展的矛盾,加快城市化进
程,增强政府绩效。(3)引入市场竞争机制,解决公共
服务长期供给单一、效率低下等问题,提高公共服务
的质量,降低生产成本,满足公众多样化的需求,增
强政府在公众心目中的地位和形象。而民营企业作
为一种经济组织,企业利润最大化是其行为的出发
点,它在公共服务民营化中,以追求超额利润或社会
平均利润作为其惟一目标。在与政府的谈判中,期望
谋求政府更多的政策倾斜或更多的优惠政策。同时,
在公共服务民营化中,相对政府而言,它处于代理人
的位置,根据委托代理理论可知,处于信息优势位置
的代理人,出于自身经济利益的驱动,他就会利用信
息的不对称,故意隐藏某些信息,或向委托方提供不
充分或不完全甚至是错误的信息,实现效用最大化,
即经济学所称的“逆向选择”问题。同理,民营企业作
为公共服务中的供给方,它比政府拥有更多的有关
自己的信息,它很清楚自己的资金实力和公共服务
水平,但出于自利的本性,在向政府提供信息时,会
有意无意地夸大自己的服务水平,误导政府与之签
约,产生签约前的“逆向选择”问题,使得公共服务的
供给水平大打折扣。另外,民营企业也会利用政府官
员“经济人”的本性,在竞争投标的过程中,与官员合
谋,达成幕后协议,以较低的价格和较好的让利及政
策优惠,取得某些公共服务的经营权,政府官员则从
中获得利益,从而出现“劣币驱逐良币”的情况,使社
会资源配置无法实现“帕累托最优”,造成社会净福
利的损失。民营企业作为一类经济组织,也会严格按
照市场竞争法则去选择有利于其获利的项目,对那
些不好获利但又不能不提供的公共服务,会消极供
给,导致了新的不公平,产生新的供给不足问题。因
此,政府为了达成其目标,就会制定一系列相关政
策,对公共服务民营化中的行为加以规范,避免“逆
向选择”与“寻租行为”等严重后果。而企业为了追求
最大利润,在公共服务的供给过程中,想尽量摆脱政
府的控制与监管,完全走市场化道路。因此,政策规
制与市场化之间的矛

盾便成了公共服务民营化中政
府与民营企业间利益博弈的主要内容。
(二)民营企业与公众的利益冲突。
民营企业与公众是公共服务民营化中的供给者
与消费者,它们处于供需关系中,是一对矛盾体,具
有利益冲突的必然性。综观世界各地的实践经验,民
营化改革中最大的顽疾也是企业与公众的利益博
弈。该博弈涉及到民营化改革中最现实、最敏感、最
复杂的问题,即公共产品的价格。受“社会福利”消费
观的影响,一般公众认为,政府作为公共利益的代
表,提供公共产品是天经地义的,自己无偿或以低于
成本的价格消费公共产品(公共服务)是理所当然
的,这是自己作为一个公民应该享有的一项基本权
利。即使公共服务实现民营化,改由民营企业代替政
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第29卷 李金龙,谢小明:公共服务民营化中的利益冲突与协调研究 府向公众提供公共服务,也不能采用过高的收费标
准,将其排出消费大门之外。而民营企业作为一个经
济组织,追求企业利润最大化是它的终极目标。而
且,在公共服务民营化中,相对公众来说,民营企业
处于供给者的地位,具有天然的信息优势。加上公共
服务不同于一般的市场产品具有可测量性,大部分
的公共产品(公共服务)是一种无形的产品,很难对
它的成本与效用进行测量,或有些产品(服务)虽然
能测量,但花费的成本大于其收益,使得测量具有不
可能性。另外,公共服务的需求具有弹性小的特征。
因此,民营企业会利用它所拥有的这些优势,在向公
众提供公共服务的过程中,要么过度供给,要么供给
不足,要么降低服务质量,来达到追求超额利润的目
的。从而带来了公共服务的边际收益低于边际成本,
造成社会福利的损失,社会公共利益最大化难以实
现。另外,民营化对企业的资质标准要求很高,因此,
真正符合要求的企业很少,很难形成市场经济体制
下的充分竞争,民营企业在获得公共服务项目的经
营权后,又会产生新的垄断。这样,对于公众来说,民
营化就是用私人垄断代替政府垄断。一些民营企业
就会利用这种垄断地位,挖空心思去掘取垄断利润,
损害公众利益。因此,公共利益最大化与追求超额利
润间的矛盾就成了公众与民营企业利益博弈的
焦点。
(三)政府与公众的利益冲突。
按照近代政治民主理念,政府与公众的关系是
一种委托代理关系,政府的产生是公众意愿契约化
的结果,政府的一切措施需以民意为根据,它的行为
要对公众负责,并采取积极的措施,公正、有效地实
现公众的需求和利益。如卢梭所说:“政治共同体的
权力是属于人民的,建立在社会契约基

础上的国家
及其政府是一种‘公共人格’,主权的一切行为,必须
是真正属于‘公意'的行为”[2]。因此,对公众来说,就
要求政府服务民营化中始终代表公众的利益,以公
共利益最大化为其行为的根本出发点。政府通过与
民营企业的合作,为公众提供优质高效的公共服务,
满足公众日益多样化的公共服务需求。另外,由于市
场供给如同非市场供给一样,存在着失灵现象,有可
能产生外部不经济,从而转嫁给公众(消费者),损害
其公共利益,公众就期望政府能对民营企业进行监
管和规制,对违反合约的民营企业施以惩罚,以维护
公众的合法权利。同时,在公共服务民营化中,公众
作为公共服务的受益对象,处于公共服务供给链的
最末端,由于公众处于分散化状态,没有形成强大的
利益集团,再加上信息不对称,对公共产品的需求弹
性小,在整个公共服务供应中处于弱势地位,在利益
受到损害时,无法与经济实力和政治影响力都很强
大的民营企业集团抗衡。因此,希望政府能给予必要
的支持,增加与民营企业对抗的砝码。但从发展经济
学的角度看,政府也是社会经济中的一类组织,有追
逐私利的本性。它们往往把公共服务民营化作为增
加财政收入的一种手段,从而违背公共服务民营化
的最终目标即公共利益最大化。同时,还有一个值得
注意的问题,在这里,政府是一个被抽象的概念,其
实政府是由处于不同层次与岗位上的一个个具体的
人构成的——即政府工作人员。正如公共选择理论
的代表人物布坎南在《自由、市场与国家》中所说的
那样,“从本质上说,政治家,官僚或国家代理人同私
人经济中的个人一样,也是理性的经济人,追求个人
利益最大化”[3]。在监管不严、违约成本较低的情况
下,政府很容易被民营企业所“俘虏”,损害公共利益
最大化的实现。因此,在公共服务民营化中代理与否
就成了政府与公众利益博弈的焦点。
三、化解公共服务民营化中利益冲突的有效
途径
公共服务民营化中的利益冲突将严重影响公共
服务资源的配置效率,导致政府、企业与公众之间信
用缺失,抑制社会对公共服务的需求,阻碍公共服务
民营化的健康发展。因此,在一个合理的制度安排
下,构建一套有效的利益平衡机制协调公共服务民
营化中的政府、企业和公众的利益冲突就成了当务
之急。公共服务民营化的终极价值目标是实现公共
利益最大化,这就要求我们在利益平衡机制的构建
过程中,始终坚持以公共利益为主,统筹兼顾地协调
各方利益关系,推动公共服务民营化健康、快速
发展。
(一)完善相关法律法规及政策,增强利益的规
范化保障。
康芒斯在《

制度经济学》中指出:“组织或机构会
制定一系列的制度、规则以此来规定一种行为标准,
按照这些标准,可以养成特定的社会人们的行为习
惯或者说业务规则,规定人们可以做什么,不可以做
什么,以及怎样做,以此来保证社会运行的安全、顺
畅。所以,集体行为不仅是对个体行为的控制。而且,
通过控制行为,可以使个体得到解放,使其免受强
迫、威胁、歧视或者不公平的竞争。”[4]公共服务民营
化是一项复杂而系统的工程,涉及到各种各样的利
益关系,因此,需要强有力的法律法规及政策提供支
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中南民族大学学报(人文社会科学版) 2009年第4期持与引导。法律法规作为一种制度,是一种稀缺性资
源,也是一种公共产品,这就要求政府必须通过价值
研判和政策合成再生制度资源。
目前,我国有关民营化的法规和规章并不多,特
别是还没有一部单独的法律用来指导民营化改革。
因此,根据我国民营化改革的实际情况,制定一些相
关的法律法规及政策就显得尤为重要了。
1.制定相关法律对公共服务民营化过程中的各
方利益主体的权利、义务加以明确的规定,实现利益
边界的明晰化。明晰利益主体间的利益关系是利益
主体多元关系协调的基础,是避免各利益主体在利
益边界模糊、效用最大化的驱使下,把谋取别人的利
益也作为自己追求的目标而引发冲突的有效手段。
科斯在《联邦通讯委员会》中,面对人们争相广播引
起的相互干扰,指出应通过在频率中划分产权来
解决。
2.制定有关民营化程序的法律。目前我国民营
化中出现这种利益混乱的局面,有关民营化程序的
法律法规不健全也是一个原因。如在招标投标过程
中,公平性差,透明性不高,经常出现“串标”、公私结
合等现象,严重损害公共利益。在价格听证中,缺乏
广泛的代表性和参与者地位不高等问题,影响了听
证结果的有效性。在信息公开制度中,信息发布不及
时,公开度不够。因此,制定公开招标、价格听证、信
息公开等方面的制度,以保证民营化的程序公正合
理就十分必要了。
3.制定有关公共服务质量及安全性的规定。由
于公共服务涉及公众的生产和生活的方方面面,对
质量与安全性的要求很高,通过制定相关标准,就能
避免企业在提供公共服务时因标准不明确而降低服
务质量的情形,因而有效地保护了公共利益。
(二)建立良好的协调机制,有效整合各方利益。
在公共服务民营化中要协调好各利益关系,我
们绝不能采取头痛医头、脚痛医脚的方法,应该构建
一套长效的利益协调机制,协调好各利益关系。
1

.建立一套信息公开机制。公共服务民营化改
革涉及政府、企业与公众等多方利益关系,以及洽
谈、招标、合同签订等一系列环节,能否做到信息公
开,行为透明至关重要。同时,信息公开也有利于克
服信息不对称下的“逆向选择”问题。如阿克洛夫指
出,“解决逆向选择的问题的办法,就是将信号传递
给没有信息的买方,或由买方诱使卖方尽量多地披
露信息”[5]。在民营化中,政府公开发布信息,可以更
好地选择合作者,企业也可以获得更多对今后经营
有用的信息。另外,消费者与生产者及供给者之间在
信息上也存在不对称,及时公开有关信息,也有利于
公众参与,表达自己的利益诉求。
2.建立有效的利益表达机制。反应灵敏、沟通快
捷、运转高效的利益表达机制是各利益主体表达自
己合法权益并得到保障的根本渠道。因此,要进一步
拓宽利益表达渠道,建立和完善社情民情反映制度、
社会听证制度,进一步推动政府决策的科学化民主
化,让各利益主体的意愿能够通过制度化的渠道表
达出来,从而极大地避免因正规的利益表达渠道不
畅而衍生出大量的不正规甚至非法的利益表达行为
及利益冲突行为,如以利益受损公众为主体的群体
性事件和以民营企业为主体的行贿行为。
3.建立有效的利益实现机制。政府、企业和公众
各利益主体的正当、合法利益能否长期有效地实现,
是避免产生机会主义和短期行为的关键。在公共服
务民营化过程中,我们就可以成立一个协调各方利
益的组织即协调委员会,相关利益主体都有代表参
加,以确保各方利益不受损害,都能够实现其各自的
正当利益。
4.建立完整的监督体系。在公共服务民营化中,
要进一步建立健全同级人大、上级政府、新闻舆论和
公众相结合的监督机制,完善有关监督手段,加强监
督,避免因“寻租”行为和履约过程中“道德风险”的
出现而损害其它利益。
(三)合理定位政府角色,切实履行政府职责。
新公共服务理论的倡导者登哈特指出:“在治理
体系中要将公民置于中心位置”[6]。因此,在公共服
务民营化中,政府的主要目标是确保公共利益处于
支配性地位,确保公共问题的解决方案本身及产生
的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。主要职
责在于为公众、企业、社会服务,加强对市场的监管,
维护市场秩序。而目前政府却是作为经济利益的一
方参与其中,这样政府既作为经济利益的分配者又
是经济利益的受益者,在利益的追求过程中就会有
意无意地损害他方的利益,导致分配的不公。政府在
公共服务民营化中与民争利,是与政府所扮演的角
色不符合的,是一种角色的错

位。政府是社会的管理
者,应该超然于社会利益争夺之外,应该是社会利益
的代表者和协调者。恩格斯在探讨国家起源时指出:
“为了使这些对立面,这些经济利益相互冲突的阶
级,不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需
要一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应
当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种
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第29卷 李金龙,谢小明:公共服务民营化中的利益冲突与协调研究 从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会
脱离的力量,就是国家。”[7]因此,在民营化的过程
中,政府要关注利益主体的合理利益诉求,确保各利
益之争在公平、公正的环境下进行,力争在不同主体
的利益争夺中,求得满意的均衡解决。另外,政府在
公共服务民营化中应该扮演好协调者的角色,积极
协调企业与公众之间的关系,以期为公共服务民营
化的顺利推进营造一个和谐的氛围。最后,在公共服
务民营化中,市场竞争机制的引进,难免会产生市场
存在失灵的现象。因此,政府应该采取有效的手段来
加以规制,加大对企业的监督,防止企业在履约过程
中,利用信息不对称,谋取不正当利益,损害公共
利益。
参考文献:
[1]　保罗·A·萨缪尔森,威廉·D·诺德豪斯.经济学(第14版)
[M].胡代光,等,译.北京:首都经济贸易大学出版社,1996:
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[2]　卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.上海:商务印书馆,1980:
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三联书店,1989:31.
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[5]　严恒元.信息不对称理论揭示了市场体系中的缺陷[J].科技文
萃,2002(1).
[6]　珍妮特·U·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务
而不是掌舵[M].丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2004:
17.
[7]　中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯
选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1975:16.
(责任编辑　彭建军)
Study on the Interest Conflict and Coordination
in the Privatization of Public Service
LI Jin-Long,XIE Xiao-Ming,
(College of Politics and Public Administration, Hunan University, Changsha 410082, China)
Abstract: As a response to the drawbacks of the traditional public service supply system, the
privatization of public service has solved these drawbacks effectively, but it also triggered the interest
contradictions and conflicts among the government, enterprises and public, making the allocation of social
resources unable to achieve“Pareto optimality.”So it is necessary to construct corresponding interest
coordination mechanism and strengthen the governmental supervision based on the analysis of the tripar

tite
interest conflicts among government, enterprise and public scientifically and under the premise of insuring
public interest thus achieving a win situation considering the three parties' interests and pushing forward
the privatization of public service to develop smoothly along a healthy development path.
Key words:public service; privatization; interest conflict; interest coordination
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中南民族大学学报(人文社会科学版) 2009年第4期