户籍制度是怎么产生的

户籍制度是怎么产生的

户籍制度并不必然带有强制的色彩，而是完全可以仅仅具有管理、统计等服务性的社会职能。但是在中国，户籍制度的根本特点就在于其具有强制性。国家利用户籍制度规定了每个公民“应当”居住生活的地区，强制取消了公民的迁徙自由，将公民的迁徙置于国家的严密掌控之下。

1949年以后，中国社会先后出现了一系列的强制措施。其中许多延续至今。这种种的强制措施结合在一起，构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制。户籍制度是这个全面控制的一个组成部分，和其他的强制措施互相支撑、互为因果。

当国家决定建立起对社会的全面控制以后，带有浓厚强制色彩的户籍制度的建立就成为一种必然；而户籍制度今天仍然存在的事实只能表明，国家对社会的全面控制虽然趋于削弱，但还顽强地存在着。

要想全面地了解户籍制度产生的原因，就必须把这个问题放在更大的背景——国家对社会生活的全面掌控——之下进行考察。

英国政治哲学家奥克肖特（Michael Oakeshott）将人类关系系统归结为两种基本类型：公民结社型和生产结社型。

在国家的层次上，公民结社型要求公民的是对统治者的服从，而生产结社型则为国家预设了某种目标，并要求所有公民共同奔向这个目标。传统的国家，包括许多被认为是暴政的国家，几乎都是公民结社型的。

生产结社型的国家是现代社会的产物。与之伴生的则是空前的极权和暴政。这其中的关键区别就在于，国家是否有自己的建设性目标。

国家绝不可以有建设性目标。这是人类最重要的经验之一。国家必须把自己的职能限于为公民实现自己目标提供外部环境。一旦国家突破了这个限度，试图动员全体社会成员实现某种建设性目标，强制就不可避免地会大量出现。

在中国，这个目标，这个促使以后无数政治强制相继出台的第一张多米诺骨牌就是重工业优先发展战略。

重工业优先发展战略并不是在1949年新政权建立以后就立刻提出的。新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力。为此，1950年8月，公安部制订了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》。

与国民政府时期的《户籍法》相比，这个管理办法的突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。

1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，其中明确指出“维护社会治安、保障人民安全”的宗旨，对户籍制度治安作用的强调十分明显。这个条例在全社会范围内建立起了严密的治安防范体系，为镇压反革命运动发挥了重要作用。

制定《条例》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息，需要借助户籍对城市的人口现状进行了解。因此，户籍制度的建立是从城市首先展开的。

当时，城市失业现象严重。仅上海一地就有失业工人15万左右。全国9个主要城市大约有失业人口166万。建立户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思。但在当时，政府并不是如后来那样采取强制的手段控制城市的人口。《条例》第一条就申明人民具有迁徙自由。在实际当中，政府也确实没有采用行政命令的方式，而是采用了宣传和说服的形式。

从1950年起，为了缓解城市中的失业现象，各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村。同时，农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。当然，这些人所以愿意回到或者留在农村，也和当时的土地改革有着密切的关系。他们得到承诺可以在农村得到土地。对比在城市的失业状态，在家务农是个不错的选择。

在农村，随着土地改革的进行，户籍制度也同步建立起来。1954年，内政部、公安部和国家统计局联合通告，普遍建立起农村户口登记制度。农村户籍制度的重要特点是进行了阶级划分，区分了所谓地主、富农、中农、贫农和雇农。

至1954年，城市的失业问题基本上得到了妥善的解决。这个过程看起来比以后的人口控制办法要温和、有效得多，但是，在这种解决办法中已包含了一种城乡分治的思路。

从此以后，一旦城市人口、物资供应出现紧张形势，决策者首先想到的就是把一部分人口转移到农村，同时禁止农业人口进入城市。而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办法。

1953年，进行了1949年以来的第一次人口普查，为全国户口登记制度的建立创造了有利条件。

1955年6月9日，国务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定在全国范围内建立经常性的户口统计制度。1956年3月，公安部召开了首次全国户口工作会议。会议明确了户口管理的性质，研究确定了统一的户口簿册证件样式。

社会秩序初步稳定以后，国家开始制定实施第一个五年计划（1953年至1957年），明确提出了优先发展重工业的战略。其中重点内容是建设苏联援助的156个工业项目。

重工业是资金密集型的产业，对劳动力的需求并不旺盛，对来自农村的低素质劳动力更是需求很少。这种发展战略从根本上抑制了城市就业岗位的大量增加。

重工业发展战略属于一种赶超战略。所谓赶超战略，指的就是以发展没有自生能力的产业为目标的战略。重工业的特点是需要大量的资金，同时由于需要进口国外的机器设备，还需要大量的外汇。而中国当时资金极为紧张。表现为极高的市场利率。1950年代初期，市场资金的月利率达到2%~3%，外汇则更为紧张。

为了解决发展重工业时的资金不足，国家采取了以下的解决办法：

（一）低利率政策。至1954年，工业信用贷款的月利率被下调至0.456%；

（二）低汇率政策。在汇率水平不断降低的情况下，1952年起，中国的汇率不再挂牌，仅为内部掌握。1955年3月1日至1971年12月，始终保持246.18人民币兑换100美元的低汇率水平。

（三）低工资和低价能源、低价原材料政策。1950年代初，即实行全国统一的八级工资制，限制了工人工资的增长。从1956年开始，所有国家机关、企事业单位的工资全部由中央统一规定，地方、企业无权调整。一直到1978年，大多数年份的职工年平均工资都在600元以下。

（四）压低农产品价格，减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入。只有这样才能保证城市人口在低工资下的基本生活保障。

但是，国家实行这些政策以后，并不能确保节省出来的资金被用于重工业的发展，因为市场总是自发地把资金吸引到最有比较优势的生产经营部门。

比如，低利率政策必然使得国有金融机构失去吸收存款的竞争力。私营金融机构将吸收到更多的存款。而低汇率政策必然压抑出口，扩大进口。人们将更乐于使用进口货。而当时需要的却是扩大出口以换取外汇。所以，进一步的政策就是实施国家的金融垄断和进出口贸易垄断。

在工业领域，面对同样的低利率和低汇率，更具比较优势的轻工业显然将吸引更多的资金。这显然不符合国家的优先发展重工业战略。为了阻止轻工业的“过度”发展，确保重工业的优先地位，只能将工业企业收归国有，采用直接的计划指令规定企业的生产范围，统一安排轻重工业的比例。

但在企业收归国有以后，企业的员工在日常生产经营中就不可避免地会采取各种变通办法压缩积累，增加工资、福利。为了克服这种现象，就只好更进一步，剥夺企业的生产经营自主权。生产资料由国家统一调拨，产品由国家包销调拨，财政则统收统支。

计划经济就是这样在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来的。

这样人为维持的体系自然十分脆弱，根本无力面对开放的市场竞争。所以，要建立起各种强制措施以实行足够的保护。城市户口的特殊地位的基础就在于此。由于优先发展的重工业位于城市，城市居民自然在这个体系中占据着比农村农民有利得多的地位。

相比之下，农民的地位就要不利得多。由于农产品价格被人为压低，农民自然不愿意向国有商业交售农产品，而是更愿意卖给私商。国有商业以低价收来农产品，并以低价出售给城市居民——实际是用农业补贴重工业——的任务难以完成。必须想办法解决这个麻烦。

国家指望着在市场上打败私商是不可能的，但国家自有其撒手锏，那就是农副产品的统购统销制度。

从1953年开始，国家陆续把粮食、油料、棉花纳入统购统销的范围，禁止私商经营。到19 55年8月，国务院颁布《农村粮食统购统销暂行办法》，烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等物资也被纳入派购的范围。1958年，国务院颁布了农产品及其他商品分级管