论清代以来东北地区行政沿革及其变

第18卷 第2期 牡丹江大学学报 Vol.18 No.2 2009年2月 Journal of Mudanjiang University F eb . 2009

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文章编号：1008-8717（2009）02-0008-04

论清代以来东北地区行政沿革及其变化

——从清代至民国政府

张 龙

（延边大学人文社会科学学院，吉林 延吉 133002）

摘 要：近代的东北三省主要是黑龙江、吉林、辽宁。清初以来，东北地区幅员辽阔，但是自1860年以来，东北边疆日益被俄国蚕食，导致近代的东北三省成为今天的幅员。本文主要论述清代以来东北地区的行政沿革，对清代、民国、日伪时期的变化过程进行探讨。

关键词：旗制；民制；将军；省长 中图分类号：K207 文献标识码：A

一、清初东北地区的行政体制——旗民双重制 东北为满族的发祥地。清初，满族和其他少数民族在当地占主导地位。同时，兼有一定数量的汉民，所以清朝初年，东北地区行政体制与内地不同，实行旗民二重性体制。

旗制体制：（一）清朝在东北实行“盛京五部”[1]体制：即盛京户、礼、刑、工、兵五部。户部掌征收官庄旗地租税，支办将军衙门的经费，裁判户婚田土诸事。礼部掌福陵、昭陵、永陵祭祀，并三陵祭祀等物品。官地瓜菜、鱼泊等供给，皆由礼部监理。刑部掌裁判旗人犯罪事件，并旗人对汉民的犯罪案件。工部掌营运修缮坛庙陵寝、宫殿祠宇，并监理采木山场。兵部掌检阅军器、监射、驿传、稽察、边门、铨试等。（二）东北三将军的设置。清太宗天聪8年（1634年），改沈阳为盛京。顺治元年（1644年），清朝定都北京，以盛京为陪都，任命何洛会为盛京总管。顺治3年（1646年）改盛京总管为昂邦章京，康熙元年（1662年），改称为镇守辽东等处地方将军。四年改镇守奉天等处地方将军。至乾隆12年（1747年）定名盛京将军。

吉林在顺治10年（1653年）设宁古塔昂邦章京。康熙元年（1662年）改为镇守宁古塔将军。康熙15年（1676年）宁古塔将军移驻吉林。乾隆22年（1757年），改称吉林将军。

康熙22年（1683年），为了加强对沙皇侵略势力的反击，清政府把原属宁古塔将军管辖的亨滚河上源支流

哈达乌达河、黑龙江北岸的毕占河以及松花江等河流以西之地分出，任命萨布素为镇守黑龙江等处将军。同年11月，原宁古塔副都统萨布素已改称“将军萨布素”、“黑龙江将军萨布素”[2]

表明：这时黑龙江将军已经正式设置，建黑龙江城治所旧瑷珲城（今俄国维肖洛耶村）。1685年移往黑龙江右岸达呼尔城堡——托尔加城（新瑷珲）。1690年移至墨尔根（今嫩江县）。1699年移至齐齐哈尔，就此，齐齐哈尔成了黑龙江省的中心。黑龙江将军下辖瑷珲、墨尔根、布特哈（宜卧奇）、海伦、通肯、呼兰、呼伦贝尔等副都统[3]。

自打三将军制设立后，盛京将军一直是总管东三省的最高事务长官。吉林将军、黑龙江将军为其管辖。将军下设副都统、协领、佐领、防御、骁骑校各官管理各地旗民。

民制体制：清廷为了管理东北汉民，又设立了相关州县机构。顺治10年（1653年），以辽东为辽阳府，设辽阳、海城二县。顺治14年（1657年）改奉天府长官为府尹，下设经历、教授、训导。不久又设府丞、治中、通判等掌锦县、辽阳、海城、盖平、铁岭等所属府州县厅的民政事务。雍正年间吉林设置三州县管理吉省民政。

按照清廷规定，旗民二重体制各有区划，不相混淆。总的来说，东北各省的民署和旗署都隶属各省将军。但是，在具体管理业务上则互不相干。随着清代末期，旗人和民人之间的纠纷增多，旗民双重体制不适合东北的行政，行省州县制转变势在必行。

收稿日期：2008-08-24

二、清末东北行政体制转向行省州县制

光绪元年（1875年）7月，盛京将军崇实上奏获准，揭开了东三省管制改革的序幕。首先，盛京将军兼奉天总督职位，管辖旗民文武。其次，对旗民地方官职进行调整，地方旗民管理一律归并州县。吉林于1878年、黑龙江于1904年也相继走上行政改革。

1904年，赵尔巽担任盛京将军兼东三省总督。1906年4月，上奏《更定奉省官制折》。1907年3月徐世昌成为新任东三省总督。4月，他汇同奉天、吉林、黑龙江巡抚上奏“定东三省官制”。

新官制规定：奉、吉、黑三省各建行省分署。至此，八旗将军制为行省制所取代。以总督为长官，巡抚次官。总督为三省之长，巡抚为一省之长。从此，盛京将军改称奉天巡抚，吉林将军改称吉林巡抚，黑龙江将军改称黑龙江巡抚；以及裁撤副都统等。

行省分署内分设承宣、谘议二厅，“承宣厅秉承督抚，掌一省机要，总汇考核用人各事，设左参赞一人；谘议厅掌议定法令章制各事，设右参赞一人；统领七司并率议员等研究行政事宜”。七司为交涉、旗务、民政、提学、度支、蒙务、劝业各司。每司设司使三人，总办司事。司下设科，每科设佥事一员，办理科务。科下设一、二、三等科员。

七司职掌如下：交涉司掌办理外交事务，下设互市、界约、和合、庶务四科。旗务司办理旗署各事，下设军衡、稽赋、仪制、营造、庶务五科。民政司掌办理民治、巡警、缉捕等事，下设民治、疆理、营缮、户籍、庶务五科，自治局，工程局隶之。度之司掌办理财赋诸事，下设会计、粮租、俸饷、税务、庶务五科。提学司办理教育诸事，下设总务、普通、专门、实业、图书、会计六科，法政、师范高等以下学堂隶之。劝业司掌办理农工商、邮电、航路、垦矿等事。蒙务司掌办理蒙古各部各事。奉天辖科尔沁六旗，吉林辖郭尔罗斯前旗，黑龙江辖郭尔罗斯后旗、札赍特、杜尔伯特三旗。

同时，设奉天高等审判厅于省城，设地方审判厅于承德，附设地方检察厅及初级审判检察厅各厅。

同年11月，黑龙江官制改革，先设民政、提法、提学、度支四司。至宣统3年（1911年），为3道、7府、6厅、1州、7县，另设1府、11直隶厅、5县。12月，吉林官制改革，先设民政、交涉、提法、提学、度支五司及劝业道。至宣统3年，吉林省定西南、西北、东南、东北四道，辖11府、1州、5厅、18县。至此，东三省行政体制正式走入行省制度化。

三、民国时期东三省行政机制变化

1912年中华民国成立后，东北经历了多年争夺，奉系军阀首领张作霖最终于1919年彻底统治了东三省，至1931年“九·一八”事变起，东三省行政上在清末官制改革的基础上，也起了一定的变化。

“民国纪元起，东三省总督改为都督，巡抚改为民政长；三年（1914年）5月，改民政长为巡按使，6月改都督为督军，巡按使为省长。”[4]值得注意的是，巡按使是民政长官，当时还有军政长官，称护军使，只是当时地方军政、民政长官常常互兼而已。民政长行政公署设有总务处和内务、财务、教育、实业四司。奉天巡按使公署政务厅另置执法处和机要处。民国时期还曾设有巡阅使官员，“巡阅使由大总统特派高级官员充任，设有巡阅使署”[5]。1919年张作霖曾任东三省巡阅使，管理东北三省。

1929年2月，“国民政府因‘奉天’二字含有浓厚的君主色彩，同古代皇帝诏书中开始文章的‘奉天承运’相同，乃取辽水流域永久安宁之意，改为辽宁省，省会沈阳”。伪满复改奉天省，1945收复后仍改辽宁省。

在地方行政机构上，1913年1月8日，北京政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》。奉天省原西南路道改为辽沈道，下辖30县；东路道改为东边道，下辖20县；北路道改为洮昌道，下辖12县。吉林省西南路道、西北路道、东南路道、东北路道也分别改为民吉长、滨江、延吉、依兰四道，各辖11、9、8、10个县。黑龙江省设龙江道，下辖9县；黑河道，下辖3县；绥兰道，下辖9县、2协领、1设治局。同时，各府、厅、州一律改县，县行政长官称县知事，其行政机关称县知事公署。[6]另外，在黑龙江省还设有呼伦贝尔地方。

1928年12月，张学良宣布东北易帜，隶属于国民政府后，东北地方行政机构，废道存县。

抗战胜利后，1945年8月31日，国民政府颁布《收复东北各省处理办法纲要》六项。按照这个纲要，国民政府在东北长春设立最高机构军事委员会委员长东北行营总理一切。将东北三省重新划分为辽宁省、安东省、辽北省、吉林省、松江省、合江省、黑龙江省、嫩江省、兴安省九省，以及大连、哈尔滨两个中央直辖市（1947年6月，增加沈阳市）。因为接收事宜纠葛，直至1947年6月5日才正式公布。

但要看到，当时国共两党角逐东北，国民政府的行政机构并未能完全设立。

四、伪满洲国期间的行政体制变化

1931年“九·一八”事变后，日本占领东北后，开始扶持清朝末代废帝溥仪建立伪满洲国，首都为新京（长春）。

1932年3月1日至1934年3月1日，伪满洲国实行“执政制”，后为“帝制”。1932年3月9日，伪满洲国颁布《政府组织法》。“执政”为伪满的国家元首。“在伪满中央政府实行立法、司法、行政、监察四权分立四院制。同时设立作为执政咨询机关的‘参议府’，设正、

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