公共行政的精神

公共行政的精神

一、公共行政精神的时代背景与内涵

要追踪公共行政的精神，必须首先了解其产生的时代背景，进而探讨公共行政精神的内涵。关于公共行政的精神，每个时代或多或少都有涉及，但20世纪60年代则成为公共行政精神狂飙发展的历史节点。20世纪60年代的美国社会，充满着激荡和变革的压力，黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌，这些问题从根本上使公众对政府丧失了信心，促使学者反思学术界盛行的行为主义，而体现在行政学领域上的就是对传统行政学的批判与挑战。在当时这些批判主要集中在：“对于社会和组织的变革关注不够；过分信赖专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思；对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够；对于政府和行政的作用盲目乐观”等等。通过围绕对传统行政学的这些批判，公共行政学逐渐找回了失去已久的公共行政的精神。

公共行政作为一种实践活动，有别于私人领域的作为，因为其受到一种更为高尚的精神的指引，拥有更深的文化内涵。正如弗雷德里克森在书中所说：“公共行政是建立在公共价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。整体而言，公共行政的精神说明了集体的看法和信念存在的原因。”由此可知，公共行政的精神是从事公共行政这领域的行为人所必需树立的信念和习惯问题，是一种伦理规范、政治价值和社会制度的价值判断，在行政实践的过程中起到了约束和规范的效用。以现实公共行政的视角为出发点，所谓公共行政的精神是指“公共行政主体在社会治理过程中所持有的价值追求理念和目标，以社会公共精神为其重要基点，同时还包括行政管理职业活动所特有的伦理规定，涵摄了民主、法治、公正、宽容、廉洁、高效、协调、公共服务、开拓创新、追求卓越等多元化、动态化、发展性的精神维度和德性要求。”公共行政的精神博大精深，韵味广泛，涵盖了公共行政活动的多个层面，书中全方位地介绍了公共行政精神的公共寓意、公共行政精神的新治理观念、公共行政精神的社会公平理论等等。本文主要立足对这三个方面发表浅显的见解，从而为正在行政体制改革轨道上冲刺的中国政府提出些愚见。

二、领悟公共行政的精神

（一）公共行政中的公共的寓意

公共行政精神源于公共性，但是长期以来社会存在各种形式的生活方式，自利、个人主义、消费主义等等在社会生活中泛滥，这些与公共行政实践相左的思想占领了学者对公共行政的思考空间，也就是说从某种程度上忽视了对公共进行研究，进而导致了这样一种情况：当我们谈到公共时，常常想当然地把其与政府、选举和民选官员的行为等同起来。殊不知，这种惯性思维的流行已经加速了“公共”一词本义的丧失，泯灭了“公共”性的崇高信念。殊不知，政府与“公共”有着根本性的不同，弗雷德里克森援引戴维.马修斯在《公民政治》一书中的话来说明这两者的区别：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系是横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）。”是的，一直以来学者从未关注过公共行政中的公共一词的确切内涵，公共行政的公共是大而广的概念，那么我们如何来理解行政的公共性呢？怎样界定公共性的内涵呢？在书中，弗雷德里克森从不同的角度给出了五种不同的“公共”的观点：公共是利益集团（多元主义的观点）、公共是理性选择者（公共选择理论的观点）、公共是被代表者（立法的观点）、公共是顾客（服务提供的观点）和公共是公民。以上这些观点都存在着这样或那样的不足，比如多元主义的观点不能充分代表公共利益，经常会忽视弱势群体；公共是顾客的观点忽视了公民的公共的神圣性，缩小了公共的适用范围。通过对这五个方面的阐述与分析，弗氏提出了公共行政的公共理论的构成要件：宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集

体的公共的回应、乐善好施与爱心，并在书中最后界定了“公共”的内涵。他认为：“公共即是一种理念，也是一种能力。如果我们把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有人们，为了公共利益，而不是个人的或家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力”。[5]公共行政的公共性是如此的博大，是一个涵盖范围很广的概念，包括政府组织、非政府组织、准政府组织、非赢利组织、志愿组织。但是在中国，把政府行政等同于公共行政的现象比比皆是，对公共性的这种歪曲看法，无法认识到“政府是体现公共性的一个重要的部门，但它只是体现公共性的部门之一。”

[6]于是，造就了中国社会“大政府、小社会”的模式，政府是整个社会的主体，体现为社会的“划桨者”而不是“掌舵者”，社会生活的各种事宜都有政府的影子。这与中国社会民间组织发展的不健全有关，于当今中国行政体制改革的浪潮下，政府相关权威部门在制定改革蓝图时必须树立这样的一个思路：公共性才是政府改革的本质。政府的公共性改革说到底是一个破除过去政府行政资源垄断、运作封闭和权力不受限制的问题，建立公共性政府，破除政府行政垄断，是当前行政体制改革的关键所在。只有以这种思想为指导，中国的行政体制改革才能跳出“越改革越膨胀”的樊篱，从能建立强而有力的政府和蓬勃发展的社会共同治理的“大政府，大社会”的新面貌。

（二）公共行政中的新治理观念

在公共行政领域，如果说“公共性”强调的是参与公共领域活动主体多元化的话，那么作为治理的公共行政所瞄准的对象，正是这些活动的行动者从事公共事务的行为方式。进入20世纪90年代后，“治理”理论成了当代西方学术界最流行的理论之一，而在公共行政领域中治理则是能够使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度距离的一个概念。正如奥斯本在《改革政府》一书中所说的那样：“这是一本关于治理，而不是关于政治的书”，此言道破了治理与政治的不同。为此要明确作为治理的公共行政意味着什么，就首先要分析“治理”这个词的逻辑基础。在书中，作者通过在对传统公共行政理论进行反思和对新公共管理和服务理论所进行的理论整合的基础上，而探究了“治理”的定义。要明晰治理一词，笔者认为应将其与管理相区别。管理和治理都是统治的办法或方式，只是管理强调了一种控制和硬性的处理方式，而治理则是指在统治过程中，非政府行动者和政府的关系，是一种平等主体的共同参与公共活动的关系。作为治理的公共行政打出了良好治理的旗帜，旨在重新探索国家和社会公共事务的新的管理模式，这是一种新型的、多元的、民主的、合作的、去意识形态的公共行政管理方法。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题，衡量了政府、市场与组织网络等不同形式，以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态，这与作者在书中对治理所下的结论是一致的。中国的公共行政是单纯的政府活动，政府是一切公共事务的主体，其起到了统领和指挥的作用，而社会中的非政府组织由于自身发展不良，并没能在管理公共领域事务的空间中“斩露头角”，发挥应有的作用。在行政体制改革的过程中，我们的政府管理者，也就是传统意义上服务的提供者（政府）应将更多的公共服务或公共工程以契约外包的方式交给非政府机构和企业来承担，政府则主要担负起公共服务的规划及监督等职责。

（三）公共行政中的社会公平理论

我国当前政府行政的基调可以称为“和谐之政”，要求政府的每一个行政行为务必做到与各个社会组织网络保持一种和谐关系，以维护社会的稳定和公平。正如邓小平同志所说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会丢掉。”[7]显然，为了保护稳定，实现社会的和谐必须首先在社会倡导社会公平的价值观。然而，“社会公平本身是一个歧义纵生的概念，它毫无疑问是人类不懈追求的理想，又是以往任何时代不能尽善尽美的议题。”[8]对于社会公平理论的探究，是一条漫漫长路，是几代人上下求索的历史，从柏拉图的《理想国》、奥古斯丁的《上帝之城》到莫尔的《乌托邦》，再到19世纪的空想主义和科学社会主义，以及近20年