县级政府自主性决策研究意义与视角

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县级政府自主性决策研究意义与视角

【摘要】加强对县级政府自主性决策的研究，既契合新形势下加强县域政治发展与体制变革研究的理论要求，又符合破解省管县体制下县级政府决策新问题的现实需要，有助于解释和厘清学理研究与权力实践中的矛盾观点。从分权化改革这一时间维度来看，县级政府决策具有自主性凸显，政府体系“同构”、“一体”等共性特征，但同时它又具有县域决策实践的个性特征。

【关键词】县级政府自主性决策体制改革政府行为模式

如何确立有效而规范的政府行为模式，历来是中国政府体制改革面临的一项根本性课题。其中，县级政府的自主性决策又是我国地方政府行为链条上亟待改革与探究的关键一环。所谓自主性决策，即在上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量之外，具有相对独立的决策空间，可以按照自己的意志选择政策问题、设定政策议程、规划政策目标与方案并将之付诸实施的行为过程。

县级政府自主性决策研究的意义

作为我国历史最悠久、结构最完备的基层政府，县级政府可以说是我国地方政府的缩影。在我国现有的制度条件下，仍有必要着力加强对县级政府自主性决策问题的研究，进一步剖析和挖掘出制度约束下县域政治的不同层面和结构。

一是契合新形势下促进县域政治发展与体制变革的现实要求。自2009年以来，中央政府针对县级政权推行了一系列重大改革举措：大规模推进“省管县”体制改革；县委书记由省直接任命或就地提高级别，如提为正（副）厅级；中组部、中央党校集中培训全国县级“一把手”等，表明中国的政治发展将渐趋扁平化，县域发展成为重中之重。在新形势下，县级政府拥有前所未有的自主决策与选择空间。然而，县域治理多重任务错综交织的复杂态势，

使得其自主性决策越来越呈现出多面和多变的景象。探究县级政府自主性决策的内在机理和运行机制，是促进县域政治发展与体制变革的题中之义。

二是破解省管县体制下县级政府决策新问题的理论需要。县级政府自主性决策的水平和质量直接关系到国家政权的公信力，也是区域政治生态的直接反映。然而，目前县级政府恰恰成为决策失误或者政策变形的“重灾区”，决策体制与机制问题频发，县域政治生态环境恶化趋势愈演愈烈。2009年在全国范围内推行的省管县体制改革，既是县域经济发展的现实需要，也是促进城乡一体化实现城乡统筹发展的客观要求。它在一定程度上扩大了县级政府的自主决策权，但同时也带来了一系列新的挑战：如何有效规避县级政府决策权扩大可能引发的决策失误风险；如何科学衔接县级政府决策与省级政府的政策规定和要求；县级政府在自主决策过程中如何应对与地级市的潜在矛盾等。剖析县级政府自主性决策产生、运行与扩张的行为机理，必然有助于提前预判和妥善解决“省管县”体制下可能衍生的县域决策失误、权力滥用、矛盾激化、区域摩擦、盲目逐利求绩等问题，①并且更为系统地认识县政改革的现实问题。

三是有助于解释和厘清学理研究与权力实践中的矛盾观点。县级政府自主性决策的空间究竟有多大？理论界和当政者的声音相悖离，可谓“无能论”与“全能论”并存。

相当多的研究者认为县级政府的权力非常大。对此，有的学者甚至用“地方国家”（local state）来形容。②尽管根据《地方政府组织法》的规定，地方政府所有的权力都来自于中央政府的转让、授予或委托，然而事实上，除了外交、军事、国防，在其他领域他们几乎都拥有相当的自主决策权。县级政府的职能几乎无所不包，差不多每个县都是一个“小中央”，要管理“所有的事情”，其职能涉及经济、科教文卫、交通、民政等各个领域。③而县级政治系统中掌握决策权的精英们仍普遍抱怨没有实权、上级干预过多等。一项针对近800位县委书记进行的问卷调查显示，有91.7%的县委书记赞同“县乡政府承担了无限责任，

但只拥有有限权力”，而有78.5%的县委书记认为“县乡政府是一个功能不完全的残缺政府……县里没多少实权，管理手段软”④。

一方面是对县级政府自主决策空间过大的不断质疑，另一方面则是县域决策者们的满腹牢骚。那么，县级政府自主性决策的真实图景究竟如何呢？

后分权化时代的地方自主性决策

县级政府自主性决策问题的凸显，一方面是地方政府决策行为生态群落的微观缩影，最直接地体现了地方政府自主性决策的共性特征；另一方面又因其独特的政治生态而颇具个性特征。因此对县级政府自主性决策的探讨，必然涵盖时间和空间两个维度以及共性与个性两个层面。

县级政府自主性决策的时间镜头应首先定格于20世纪80年代前后，直接根源于1978年以来经济性与行政性的分权化改革。某种意义上讲，改革开放以前，包括县级政府在内的各级地方政府并不具有其应有的独立地位，他们只是从中央或上级政府获得预算并用于本地区公共物品生产的角色，充当了上级政府计划的执行者和代理人。1978年以来的经济性和行政性分权化改革，不但重构了政府间关系以及政府行为的动力机制，而且“极大地提升了地方政府的自主性，为地方政府行为的选择提供了一个充满弹性的自主性空间”。⑤在这其中，“‘县’日益从一个固化的行政层级、一个被动的执行者，发展成为拥有自我意识的利益主体。”⑥

同时，中国政府体系的“职责同构”特征和一体化行政体制决定了各层级政府自主性决策的共通之处，县级政府也不例外。所谓“职责同构”，即不同层级政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一，主要表现在政府机构设置和职责的“上下对口、左右对齐”。⑦地方政府权力各要素及其关系基本上是中央政府的“投影”和“复制”，政府体系整体呈现出“同构”和“一体”的特色。⑧所谓一体化行政体制，是指在一体化组织结构的前提下，中央拥有决策的制定权并通过全国统一的政策指导地方事务，协调地方关系。各地方作出的

决策均在相同的政治制度和行政体制背景下，这又使得各地的决策过程难免具有某些同一性的特点。这种特点决定了研究县级政府的自主决策行为，必须立足于一般意义上的共性特征。

县级政府自主性决策的个性特征

从县域层次来透视和研究地方政府的自主性决策问题，还必须立足于县级政府的特殊性，充分考虑到“县”在中国社会、政治生活中的特殊地位。尽管决策过程的同一性使得单个地方政府能够在一定程度上反映整体系统的变化和问题，但是并不能因此忽略各级地方政府自身的特点，县域政治与治理必然有其自身独特的个性。

首先，就宏观政治体制而言，县级政府在整个政治体制中扮演着承上启下的角色，是从中央到地方公共决策链条中的关键环节和治理单元。作为国家管理体制中承上启下的基层政权，县不仅是我国出现时间最早、持续时间最长的一级行政区划，而且也是自秦朝设郡县以来历史进程中最稳定、变动最小的次省级行政单位。以县为分析单位考察地方决策运作过程更有可能厘清中央、省、市与地方，地方权威与地方社会等多重权力关系。

其次，就中观行为过程而言，县级政府既是国家政策最重要的执行者，也是地方政府中最小的决策者。一方面，县作为城市与农村的结合点，作为上级与基层的连接纽带，承担着执行上级的政策法令并将其传到基层的任务。各项方针政策只有通过县政过程，才能转化为实际的行动指南。陈云曾指出：“我们常说，政策要根据当地的实际情况具体化……谁来化，主要是县委”。⑨另一方面，县级政府也是地方政府中最小的决策者。相较于县级政府，乡镇政府的决策功能不断弱化，而更多负载的是执行功能。

再次，就微观决策生态而言，县域政治生态比其他地方政府更为特殊。近年来县域腐败频发，各类社会矛盾也激增，整体生态环境不容乐观甚至有逐步恶化的趋势。

综上所述，着眼于时空与个性的双重维度，有必要立足于学界已有研究成果，进一步探讨、挖掘和凝炼县级政府自主性决策的行为逻辑及其生成和强化机制。

注释