行政问责程序及其完善

行政问责程序及其完善

一、行政问责程序之现实意义

随着我国行政体制改革的加快，我国行政问责经历了一个从权力问责到制度问责、再由制度问责趋向程序性问责即问责程序化的过程转变。行政问责程序是行政问责制必不可少的一部分，行政问责程序的建立健全有助于行政问责长效机制的构建。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素，正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。美国法理学家埃德加•博登海默指出，规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是一个社会推行法治所不可或缺的前提条件。【1】行政问责程序是行政问责主体在实施行政问责时所必须遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。“程序是法治和恣意而治的分水岭”，问责主体在实施问责行为的过程中必须遵循行政问责的程序性规范，因此行政问责程序对于行政法治目标的实现具有重要的现实意义。

首先，建立健全行政问责程序能够促进行政规范化的实现。现代行政程序的终极目标是规范和控制政府行政权。问责程序形成了一个同时容纳问责主体、问责客体以及其他程序参与人并使他们的行为符合一定的方式、步骤、期限的“场域”【2】在这个场域内，问责主体和问责客体及其他程序参与人都要受到程序规范的规制，通过对问责行为的控制来确定由谁来“问”和怎么“问”，从而防止行政问责权的滥用，在结果上尽可能减少问责过程中“替罪羊”的问题。

其次，建立健全行政问责程序能够促进行政问责的高效化。高效化是现代行政管理追求的目标之一。问责程序是为了把着眼点放在政府权力的行使上，而不是放在政府权力本身上，它关注公权力行使的方式和程序。科学、合理、高效的问责程序可以使问责活动快速简便实行。而且，问责程序也给予了问责主体自由裁量权，避免了程序的僵硬和死板，有助于问责效率的提升。

再次，建立健全问责程序，有助于问责法治化的实现。发挥公务员问责制长效机制的核心是程序化，2004年的宪法修正案确立把依法治国和依法行政作为我国一项长期的基本国策。建立健全公务员问责制度，不能仅凭单位某个领导人的意志，也不能随便依据某个行政性文件或者临时性的行政政策、低水平的地方性规章来实施，一定要有明确并且充分的法律依据和问责程序来确定相关公务员需要承担的责任。建立健全问责程序，可以使得问责制度化、规范化和法治化。程序正义是实体正义的根本保障，它有利于最大限度地实现实体正义；同时，程序相对于实体，具有可复制性、重复性，程序作为实现实体正义必不可少的手段被不断保存下来，在长期的适用过程中反复地实现实体正义。【3】从某种程度上来说，完备的问责程序规范代表着一个国家高水平的法治。

最后，建立健全问责程序有助于实现行政问责的公正化。问责主体公平公正对待问责相对人是问责程序的基本要求。由于经过了精心的设计和科学的安排，行政问责程序有助于保障正义，最大限度的避免给问责相对人和社会大众造成无法挽回的损失。因而，建立健全行政问责程序的过程中也要遵循以下原则，为问责程序的有效执行保驾护航。（1）公开原则。“阳光是最好的防腐剂”，为了防止问责主体在实施问责的过程中“暗箱操作”，问责行为应该一律公开进行，接受人民群众的监督，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外。问责主体应当实事求是地向公民和社会公开任何有关影响行政问责相对人权利、义务的问责标准、条件和程序，同时有关的问责处理决定也应允许新闻媒体依法报道和评论。（2）程序公正原则。问责主体在实施问责行为的过程中切实维护正义和保持中立，杜

绝违法乱纪。程序公正原则的灵魂是无私和中立。（3）公众参与原则。程序性问责过程是体现多数人的意志、保障多数人利益的过程，公众广泛和深入的参与是这一过程真正实现的基础，是问责程序化得核心理念。公众参与在广泛性的基础上必须要强调其专业性，通过发挥专家在问责中的咨询和论证作用，提高公众参与问责的有效性。（4）可操作原则。问责程序在制定的时候，要在移植国外有益的问责程序理论的同时，结合中国的实际情况；同时要注意改变中国立法工作中“宜粗不宜细”的弊端，增强其可操作性。（5）效率原则。问责主体不但要遵循法定的程序在法定的期间内及时办理行政问责事项，不得拖延扯皮，而且必须在尽可能减少问责成本的前提下实现既定的行政问责目标，节约问责主体和问责相对人的程序成本和时间成本，以实现行政问责效益最大化。

二、行政问责程序运行模型的提出

（一）行政问责程序之启动

如果行政部门及其领导的行政决策、管理、或者执行中出现的重大失误所引发的事件侵害了公共利益，所出现的问题是属于行政失范行为时，问责发起主体经法定程序可以向问责启动主体提出问责启动的要求或建议。问责发起主体可以是任何个人或集体组织。一般而言，公民、法人及其他组织署名的检举和揭发；上级机关和相关领导人的指示、批示，人大代表、政协委员提出的问责建议，司法机关、行政监察机关、审计部门建议，工作考核结果，新闻媒体曝光的事实等都可以作为问责发起程序。一套科学合理的责任失范行为标准体系（即明确哪些行为属于可问责事由）是有效发起问责和发现问责事件的必要条件。当前我国被问责的行为既可以是违法行为，也可以是不当行为；既可以是集体行为，也可以是个体行为。但这样的范围过于宽泛，实践中不便把握。从行政问责的可行性来看，需要由国家权力机关为问责对象设定一个坐标，为问责主体提供启动问责的依据。【4】建立责任失范科学合理的行政问责不能局限于重大责任事故以及有重大社会影响的事件，而应对行政机关作出的一切消极的行政不作为问责。问责的范围应当包括一切公共领域。

问责发起依据的标准情形：（1）法律规定的各种行政违法行为。具体而言，就是违反法律、行政法规的规定应由违法行政人员承担责任的情形。（2）不依法行使职权但未造成严重后果的行为。如发生自然灾害、事故灾害及其他突发事件时，不按相关法律规定、上级要求和实际情况及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的行为。（3）不认真履行职责的行为。如不认真执行党委、政府的指示、决策和上级领导交办的工作任务的行为。（4）影响职权行使和政府公信力的个体行为。如生活作风、待人处事、利益冲突（亲属经商）等损害职权行使和群众信任的行为。【5】

当问责发起主体发现可问责事件，发起问责之后，由问责启动主体决定是否有必要来启动问责程序机制来实施问责。在特殊情形下，问责发起和启动主体可以是同一行为体。在等级问责中，当拥有问责启动决定权的官员决定发起问责时，他既是问责发起主体，也是问责启动主体。问责发起主体和问责启动主体相同可以确保问责及时得到执行。但在一般情况下，问责发起主体和问责启动主体并不一致，此时问责发起主体并没有权力来决定是否问责执行，而只有问责启动主体可以影响问责是否执行。【6】一般是通过政府常委会会议或办公室会议来决定是否启动问责，通过集体决策来杜绝“潜规则”和减少问责启动失误的发生。从发现可问责事件、提交问责启动主体后，