建国后我国户籍制度的改革

建国后中国户籍制度的改革

追根溯源，我国的户籍政策可以说是一个特殊的存在。中华人民共和国的第一次出台户籍政策是在1958年。说起1958年，人们就会想起那个时代的“大跃进”，而户籍政策就是在那样一个特别的时候诞生的。为维护社会秩序，巩固社会主义政权，保证计划经济的有序发展，新中国成立以后的40多年中，户籍制度也一直在不断完善和强化。20世纪80年代中后期，在生产力强制调节生产关系的作用下，户籍制度开始了缓慢而艰难的改革。直至2l世纪初，在一定程度上，户籍制度改革已有实效，但仍不能满足人民群众的基本需要。

一、现行户籍制度的建立、发展及基本内容

回顾五十多年来我国户籍制度发生、发展历程，大致可以分为形成、强化和改革三个阶段。

(一) 户籍制度的形成阶段(1949—1957年)

1949年，新中国成立后，为了应对国际国内恶劣的政治经济环境，稳定社会秩序，巩固新生政权，迫切需要建立一套管理与控制整个社会的制度体系。针对城市人口集中、较易管理的特点，按照“先城市、后农村”的顺序，新中国逐步建立了户口登记制度。

1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》，主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障人民安全”。

1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

这一阶段，户籍制度尽管附带着浓厚的政治色彩，但其涉及的功能是最基本的社会管理——人口登记和人口统计，虽然已有《指示》、《通知》阻止农村人口盲目外流，但总体来看，制度本身体现了1949年《共同纲领》和1954年《宪法》的精神，公民居住和迁徙相对自由。因而，1949--1957年期间，成为公民完全能够自由迁徙的时期。1954年，全国人口自由迁出、迁人为2200万人，1955年为2500万人，1956年为3000万人。这些人口迁移既包括东部沿海农民自由前往边疆地区垦荒和农民自由进城就业，也包括国家有计划组织沿海工厂企业内迁而要求的职工随迁。

(二) 户籍制度的强化阶段(1958--1980年)

这一时期既是户籍制度发展期，也是户籍制度管理的严格控制期。其间，我国经历了“大跃进”、三年自然灾害和十年“文化大革命”。户籍管理的特点是：一方面，严格控制农村人口盲目流入城市；另一方面，压缩城市人口，包括精减职工、知识青年上山下乡、干部下放农村、大量城市人口迁往农村等。户籍制度主要发挥了控制人口迁移，特别是向大中城市迁移的特殊功能。以户口性质对国民实行分类管理，农业户El与非农业户口；附加了以此为据分配生活资料的功能；强化了二元社会结构，加大了人们在实际社会地位、权利享受与实现等方面的差距；通过修订宪法，取消公民的自由迁徙权，一再强调严格控制农村人El 进入城镇，使城乡壁垒凝固化，“戒备森严”的户籍制度在这一时期“集大成”。其中，1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开

始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

这二十多年里，重工业优先发展的工业化战略对农村剩余劳动力的排斥、城市供应能力和容纳能力的有限、经济短缺尤其粮食危机的持续存在以及进行计划经济建设的现实需要，使得新中国户籍管理制度逐步演变成一种强有力的控制性行政制度，《宪法》中规定的“公民的居住和迁徙自由”在现实生活中并未得到落实，全体公民被人为地划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业人口”，城乡壁垒日益森严，二元社会结构逐步形成并逐渐固定化、长期化、绝对化。户籍制度的功能更多地表现在行政控制、利益分配及身份固化上。

(三) 户籍制度的改革阶段(1980一)

20世纪80年代以后，随着改革开放的深入，社会上要求放宽户口迁移控制的呼声日益强烈。为适应形势和满足人民群众需要，中央政府先后对户口政策进行了一些必要的调整和改革，集中出台了多项有关户口迁移政策。

1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

截至2007年3月，已有河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川和陕西12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。总体来看，自20世纪80年代开始的户籍制度改革尽管起步迟缓，被动性明显，但进入90年代中后期，改革进程明显加快，尤其是中央政府大胆试验，主动作为，社会反响良好，在一定程度上满足了居民迁徙、居住自由的需要，推进了人口城市化进程，促进了经济发展。

二、中国历史上户籍制度的特征

从世界的范围来看，我国历代政府对户口管理的重视程度都是最高的，它通过体系完备的社区组织，行政网络解决了人口分散居住的特点，建立起了自下而上的严格的户口管理制度。我国历代政府之所以重视户籍管理，最主要的目的在