浅谈土地公有制与私有制的利弊及与意识形态的关系

浅谈土地公有制与私有制的利弊及与意识形态的关系

作者：刘璇

来源：《农村经济与科技》2018年第15期

[摘要]随着土地资源在社会经济发展当中重要作用的日益凸显，引起了人们对土地所有制度的深入思考。在总结各国（地区）土地公有制与私有制利弊的基础上，对其社会意识形态与土地所有制度的关系进行了简要分析，结果表明，要巩固各国（地区）的土地所有制度必须从社会民众的基础利益出发，不断完善土地制度政策；要得到人民的认同与拥护，政策制度的执行成本才会降低且有效期限更长远。

[关键词]土地公有制；土地私有制；利弊；意识形态

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

土地承载着一切人类活动，是人类生存的基础。土地作为自然资源在土地适宜性上产生的差异影响人类对其进行不同的用途开发，其权属也是人们能否对它进行开发利用的关键所在。土地所有制是指国家在一定社会生产方式下认可的土地所有权归属的制度，它是各项土地制度和政策的核心和基础。当今世界上的土地所有制度大致可分為土地公有制与土地私有制，两者都有其优势也有不足，各国都需要遵循国情来制定相关的土地所有制度，同时也要从意识形态、历史文化传统、价值观念等方面进行考虑。

1 各国（地区）现行土地所有制度及其利弊分析

1.1 中国

我国《宪法》规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法定的角度来看，我国的土地所有制度属于土地公有制。

改革开放以来我国实行的社会主义土地公有制，能够调动农民积极性，提升土地的利用效率，推动农业发展，在总体上实现土地资源的有效配置；同时，振兴了城市土地市场，促进了产业结构的调整，为城市经济体制改革提供了条件。但多年来，土地公有制也造成了一系列问题，如资源利用低效和土地闲置等。一些政府盲目扩张城市建设用地，未考虑到资源的可持续利用；而部分开发商在用地的过程中也忽视了土地的立体开发，造成了土地资源的低效利用。农村中“一户多宅”的现象较为严重，而多年以来的农村居住习惯也导致单户建筑面积过大；随

着社会经济的发展，城市吸引了大量劳动力，空心村的出现导致了农村耕地的闲置抛荒现象，很大程度上造成土地资源的浪费。

1.2 美国

美国是世界上建国较晚的国家，它采用的一直是土地私有制。一般来说，除了作公共用途并给予合理补偿，私有土地不得被征收。从美国土地政策发展的历史来看，20世纪前美国西部地区地多人少，国家为了进行西部地区的开发以及政府金库的空缺补充，对土地进行大规模的“批发甩卖”，19世纪初开始向农民和垦荒者进行土地“零售”。基于这种发展方式，美国政府逐步完善土地私有制中各种产权明晰和保护的制度，使土地所有者明确自己拥有的处置和利用土地的权利，也使土地市场的交易更简洁明朗。但是，也是由于对私有财产的全面着重保护，使得城市开发更新过程变得缓慢，在一定程度上也加剧了贫富差距。

1.3 英国

英国的政治制度至今仍是议会制的君主立宪制，全国土地的所有权在名义上、法理上归英国国王所有，但现实中，个人、社团或政府都可以拥有“自由的土地保有权”，并可以自由处置土地。英国的这种土地制度实际上模糊了土地所有权，而保障了人民的土地使用权，在保护私有产权方面逐步进行了完善，能够给用地人民、社团或政府安稳的保障。不过，在土地私有制改革过程中，土地兼并现象较为严重，而土地市场由于对私有产权的间接干预，导致在危机过后土地市场机制恢复正常运营较缓慢。

1.4 台湾

台湾地区采用的是以孙中山提出的“平均地权”为依托而建立的一套土地产权制度。土地产权制度，以土地公有制为原则，以土地私有为实用，实现地尽其利、缩小贫富差距、避免坐享其成。这种土地制度能够平均财富，促进社会发展，杜绝土地垄断带来的危害。但由于市区土地所有权人负担率过高，一般参与人意愿不高，影响了城市区域建设与改造。

2 意识形态对土地制度的影响

意识形态，根据诺思的解释，是由互相关联的、包罗万象的世界观构成。制度的构成要素主要是：正式约束（例如法律、法则等）、非正式约束（例如习俗、宗教等）以及它们的实施机制，制度的形成都受到事物发展的实际情况以及遵循制度的主体的意识形态等方面的影响。

2.1 意识形态对土地制度的影响

意识形态对土地制度的影响在于以下几个方面。首先，制度制定主体具有意识形态性。意识主体常追求利益的最大化，而利益又分为物质的和非物质的。物质的即对现实生活物质条件

的追求，在土地使用方面就是希望通过行使自己的土地使用权和他项权利获得更高的经济效益收益。非物质的即个人价值诉求，比如在土地制度方面可见的城乡用地、征地收益的公平性。其次，意识形态对制度政策的制定提供合法性依据。土地制度只有得到社会公众的认可和拥护才使其具有合法性、权威性。同时，意识形态也影响土地制度的执行。例如，1961年日本制定了旨在放宽管制和促进土地流转的《农业基本法》，推进农地所有权转移使从事非农产业的农民将土地转移到专业农户手中，实现农户的规模经营，从而缩小农业和其他产业的差距。但是在实践中，由于很多农民不愿意放弃土地所有权，这项政策并没有达到预期的效果。

2.2 各国民众意识形态上对土地所有制度的态度

在土地制度变迁的过程中，统治者的信仰和人民的信仰共同塑造了制度变迁的道路。意识形态阶级的主观取向，不可避免地会导致特定群体利益的强烈关联和偏向。

中国土地制度发生过从公有制到私有制再到公有制的变迁，土地私有制在历史上前后实行了2000余年，深刻的影响了中国人民的用地意识及土地保有意识。由于过去土地私有，人民贫富差距过大、农民地位低下、大部分农民阶层受到严重剥削，使得拥有宅基地是人民立身之本的观念逐渐形成且根深蒂固。在旧中国向新中国的过渡期间，公众对新的土地所有制的认识大多局限于从剥削时代解放出来，社会意识普遍就是迎接无剥削时代的到来，人民更关注的是不用受到地主的压迫，他们可以拥有自己的土地，对新的土地公有制体系缺乏深刻的认识。因此，社会主义土地公有制成为大众所接受的土地制度。

美国相较于世界上其他国家来说，建国时间较短，且自建国以来一直沿用土地私有制。在国家不断的发展过程中，法律保护私有土地所有权不受侵害，土地市场逐步发展，体系健全，通过多种经济手段和优惠性政策，确保家庭小规模农场的有效运作，减少城乡不公。国家不断完善关于土地私有产权的政策制度，保护了土地拥有者的私有权利。土地是私人财产神圣不可侵犯的概念深深印在人民群众的脑海之中，使得大多数人民在意识上自觉拥护和执行土地私有制。

英国在君主立宪制的统治下，土地名义上归国王所有，实际上土地永久业权把握在大多数私人、团体和政府机构当中。政府模糊了土地的所有权，减少了围绕所有权产生的纷争，而又很好的保障了人民的土地使用权；法律规定土地发展权为国家所有，但是土地征用中的平等协商和合理补偿又保障了被征地人的合法权益；土地用途管制制度规定私人不得随意对土地进行开发，这在一定程度上保护了土地资源；同时也制定了一系列政策鼓励扩大农场经营规模、促进土地流转等。大多数社会公民也在意识上维护这种土地所有制度。

台湾的平均地权土地制度，借鉴了中国古代的“井田制”，在一定程度上避免了不劳而获以及分地不公的情况。而由于台湾地区区域面积有限，各社会组织包括政府公共选择的偏好都是国有土地产值最大化，减少了贪腐现象。20世纪50年代，台湾解决了土地地权分配不均的问题；60—80年代为了提高效率，解决了因农地平均规模较小而无法扩大的问题；21世纪以