第12章 美国的联邦主义

第十二章美国的联邦主义：制度安排及公共政策
1．美国的联邦主义制度
（1）真正意义上的联邦制国家是中央政府及其地方政府都行使独立的自治权，都分别选举自己的官员，都向自己辖区内的公民征税以提供公共服务。

而且，联邦主义制度要求其中央和地方政府的权力都由宪法予以保证，如果没有得到双方人民的同意，其权力就不能改变。

（2）美国、加拿大、澳大利亚、印度、德国和瑞士都被认为是联邦制政体，而英国、法国、意大利和瑞典则不是联邦制国家。

后面这一组国家被认为是单一制。

（3）如果中央政府的权力依赖于或来源于地方政府，那么这种政体就被认为是邦联制。

2．为什么选择联邦主义制度
联邦主义制度的优越性：
（1）反对专制与保护权利
“共和政体的原则”本身——定期选举、代议制政府、政治平等，并不能够充分保护个人的自由权利。

由国家创始人设计的最重要的防范性措施是联邦主义制度，它被视为对大政府进行约束的重要源泉。

他们寻求建立一种政府体制，把“相互对立竞争的利益集团”结合在一起，通过政府之间以及政府官员之间的相互竞争来实现对政府和官员的制约。

（2）政策的多样性
联邦主义继续允许存在政策的多样性。

整个国家并不是由完全统一的政策所束缚，也不要求每个州和社区都必须遵从这一政策。

州政府和地方政府可能更胜任处理本州和地方的特定事务。

（3）对冲突的处理
联邦主义制度有利于处理政策冲突。

允许州政府和社区有权制定、执行自己的政策，可以减少由中央政府决定一切而给华盛顿带来的压力。

联邦主义还允许公民在州和地方政府的层次上决定一些事情，从而可以避免在全国实行单一政策所引起的斗争。

（4）分权
联邦主义主张分权。

权力的广泛分散通常被认为是防止专制的保护手段。

（5）增加参与
联邦主义扩大了政治参与。

它允许更多的人参与竞选并担任政治职位。

（6）提高效率
联邦主义有利于提高效率。

所有事情都交由中央政府来处理是不可想象的。

（7）确保政策的回应性
联邦主义鼓励政策的回应性。

多元的、相互竞争的政府，与单一垄断的政府相比，对公民的态度更具敏感性。

（8）鼓励政策创新
联邦主义鼓励政策的试验与创新。

联邦主义曾一度被认为是激进主义的工具。

3．政治与制度性安排
自由主义者倾向于扩大联邦政府的权力。

他们认为，联邦政府可以行使权力来结束歧视、消除贫困、减少贫民区、确保就业、提高被压迫者的地位、教育大众、治疗疾病等，从而改善人们的生活水平。

保守主义者则寻求把权力返还给州和地方政府。

他们对联邦政府能够做善事表示怀疑，增加联邦政府的权力并不是有效解决社会问题的方式。

认为政府应该是小规模的、可控制的，与人民保持密切联系的。

（1）制度上的竞争与政策偏好
政策的决策权几乎总是集中于华盛顿，用联邦政府精英的政策偏好代替州和地方政府官
员的偏好。

联邦政府的干涉通常是在政策层面上考虑的——主张在联邦政府占主导地位的目标和优先考虑的事项也应该在全国实行。

（2）把收益集中到有组织的利益集团
与87000个州和地方政府相比，联邦政府更可能会反映国家最强大、最有组织的利益集团的政策偏好。

（3）把成本分摊给没有组织的纳税人
全国选民的规模允许利益集团把获得集中的、特殊的利益而花费的成本分摊在广大选民身上。

成本分摊对于利益集团的成功是非常关键的。

4．美国的联邦制：主题的变革
（1）以州为中心的联邦制（1787—1865年）
从1787年宪法实施到内战结束这段时期，州是美国联邦系统中最重要的单位。

联邦政府至高无上的地位经常受到置疑。

（2）双重性的联邦制（1865—1913年）
联邦政府将其精力集中于授予的权力上——国防、外交、关税、州际商业、货币、度量衡、邮政和邮路、批准新州加入等。

州政府则决定国内的重要政策问题——教育、福利、医疗和刑事司法等。

这种政策责任的分配曾经被比作是“分层蛋糕式”联邦制，其中，地方政府在底层，州政府居中层，联邦政府位于顶层。

（3）合作关系的联邦制（1913—1964年）
在20世纪上半叶，联邦政府与州政府之间的责任划分逐渐模糊了。

联邦政府与州政府之间呈现新型关系模式，并被称为合作式的联邦制。

联邦政府与州政府都要履行福利、医疗、高速公路、教育和司法等领域的职责。

这种政策责任的融合被比喻为“花纹蛋糕式的联邦制”。

（4）中央集权的联邦制（1964—1980年）
在中央集权式的联邦制度下，州政府的角色就是对联邦政府的政策给予回应并遵从联邦制定的规章，这些是得到联邦资金支持的条件。

联邦、州和地方政府的官僚制等级也变得更加明显了。

（5）新型联邦制（1980—1985年）
试图把权力归于联邦政府而把责任归还给州和地方政府的模式，被称为新型联邦制。

即减少联邦政府对国内事务的干预，鼓励州和市政府承担更多的政策责任。

这些做法包括：把许多分类用途的财政补贴进行合并，以减少资金上的阻碍，结束在税收上的分担，减少州对联邦税收的依赖。

（6）强制型的联邦制（1985—？）
在1985年的加西亚决议中，美国最高法院取消了所有的障碍，使得国会可以对传统上属于州的“保留权力”范围的事务进行直接立法。

最高法院改变了以前国会不能对州和地方政府事务进行直接立法的规定，对州政府权力的唯一保障是，保留州政府在选举美国参议员、众议院议员和总统中的权力——这就是所谓的“代议制联邦制”。

（7）代议制的联邦制
隐藏在“代议制联邦制”背后的理念是，联邦制是根据州政府选举众议院议员和总统的职责而被界定的。

美国保留着联邦体制，是因为联邦政府的官员是从下级政府选举出来的——总统选举是通过把选举团的投票在各州之间进行分配来实现的，国会成员的选举是根据各州的人口进行代表的分配，分给每州两个议席。

（8）联邦的优先权
①美国宪法的国家最高权力条款规定，联邦法律优于州的法律，并且允许国会通过联邦法律来决定，在特定的领域里州的法律是否处于优先地位。

②从整体优先权来看，联邦政府拥有特定领域的所有管制权力；部分优先权规定，在同一领域里，州的法律只有在同一问题上不与联邦法律冲突的条件下，才是有效的。

另一种形式的部分优先权，即标准化的部分优先权，允许州在联邦政府作出规定的领域进行管制，前提是州的管制标准至少要与联邦政府的规定达到同等的严厉程度。

（9）联邦的委托授权
联邦的委托授权是，联邦直接命令州和地方政府完成某项特定的任务或提供特定的服务，或者要求州和地方政府在履行职能时遵守联邦的法律。

（10）“没有经费”的委托授权
联邦政府的委托通常给州和社区政府增加沉重的负担和成本。

如果联邦没有提供资金来支付这些成本，这种委任管理就被称为“没有经费的委托授权”。

5．金钱与权力流向华盛顿
金钱和权力总是并行存在的。

当机构获得财政资源的时候，他们就会变得更加强大有力。

权力在华盛顿的不断集中，在很大程度上也是联邦政府的财政资源不断增加的结果。

（1）联邦援助基金
联邦的援助基金一直是联邦扩张权力的主要手段。

美国联邦体制下的中央集权的趋势不大可能得到永久性的控制或逆转，而且总统或众议院的议员也不大可能永远采取行动来限制联邦的权力。

（2）联邦援助的目的
几乎在州和地方政府活动的每一个主要领域都会得到联邦的援助。

正是因为援助的规模和种类如此众多，以致缺少关于它们的可获得性、目的性和要求的信息。

6．联邦主义制度复兴了吗
对联邦主义的争论与美国本身的历史同样久远。

而且随着时间的发展，权力逐渐地流向了华盛顿。

（1）福利改革和“权力下放”
“权力下放”即联邦政府的职责下放给州政府。

福利改革成为权力下放的关键。

自罗斯福新政开始，联邦就用现金来保证实施“对有子女家庭补助计划”，低收入母亲和孩子能够享受到联邦给予的福利基金。

但在1996年结束了长达60年的联邦福利。

（2）最高法院中联邦主义的复兴
近来，美国最高法院的一些判决表明，起初在宪法上对联邦主义的设计有部分的复兴。

1995年，最高法院六十多年来第一次发布了它的观点，承认对国会在州际商业中的权力加以限制，再次强调了国家的缔造者关于联邦政府只享有在宪法中列举出来的权力的理念。

7．各州公共政策的比较
美国各州为公共政策的比较分析以及对公共政策中决定性因素的假设检验，提供了很好的背景。

（1）州的同化
随着时间的发展，各州之间的经济差别逐渐缩小，这被称为各州的“同化”过程。

（2）各州政策持续存在的差异
然而，各州之间的政策差异并没有随着时间的发展而逐渐减少。

还没有证据表明各州之间的政策偏好正在趋于一致，即便是联邦的干预也没有强制各州实行统一的政策。

（3）经济实力与公共政策
经济学的研究很早就揭示了，公共政策与一个社会的经济实力密切相关。

8．制度与公共政策
在政治上，符合宪法的决定与政策结果从来是不能分开的。

人们都知道各种各样的制度
安排会产生什么样的政策结果。

公民和政治领导人一样，始终使宪法上的问题服从于当前的政策需要。

（1）公众对制度和政策的看法
美国人一般更喜欢本地的政府。

但矛盾的是，美国人却希望联邦政府在许多特定的政策领域里拥有更多的权力。

（2）政府间的竞争与公共政策
我们来考虑一下政府间的竞争对不同类型的政策产生的影响。

政策按照其功能可以划分为分配型、发展型和再分配型这样几种类型。

分配型的政策主要是指导生产和向消费者分配公共产品和提供公共服务。

发展型的政策是指那些直接促进州和社区的经济福利的政策。

再分配型的政策是为了改变财富的流向，使社会中的特定群体受惠，以满足平等的要求而设计的政策。

（3）分配型的政策
联邦制直接强化了政府的分配职能。

分权制使得政府能够提供满足各种需求的服务。

通过多种政府提供不同种类、不同价格的公共服务，可以实现全体公民更高的满意度。

竞争促使政府在分配活动中更有效率，以更低的成本提供更好的服务。

（4）发展型的政策
联邦制和政府间的竞争促使州和地方政府去关注其税收和支出政策对经济增长的影响，并且直接参与发展经济的活动。

州政府在经济发展中的角色，传统上集中于提供物质基础设施，但现在，各州未来的经济增长可能更多地依赖于州政府对智力基础设施的投资。

（5）再分配型的政策
政府间竞争的最严峻挑战来自再分配的政策。

政府间的竞争是否会伤害贫困人口的争论停留在搭便车的问题上：相互竞争的州和地方政府会把福利水平设置的低于本地区公民的真实需要，他们担心如果福利较多，其他地区的贫困人口就会迁移到本辖区。

结果是，政府限制了他们的福利供给，使之相当于或者低于邻近州的福利水平。