民法典新规则解读三十：建设用地使用权的设立要求

民法典新规则解读三十：建设用地使用权的

设立要求

第346条【建设用地使用权的设立要求】设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。

解读：

关于建设用地使用权的设立问题，此前物权法第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”民法典制定过程中，将之拆分为两条，其中民法典第345条规定了建设用地使用权的分层设立原则，第346条规定了建设用地使用权的设立要求。民法典第346条在吸收物权法第136条规定的同时，对建设用地使用权的设立要求作了进一步的修改和完善，较之于物权法第136条，民法典第346条所作的修改和完善主要体现在如下四个方面：

1.将“新设立的”的表述修改为“设立”。作为一项用益物权，建设用地使用权的“母权”是土地所有权，是通过分离土地所有权的部分权能而创设出来的，属于土地“一级市场”的范畴，建设用地使用权一旦设立，便进入了土地的“二级市场”，因此，不存在设立“新”“旧”的问题，

故民法典第346条的上述修改使得条文表述更为严谨，用语更为准确。

2.增加了“应当符合节约资源、保护生态环境的要求”的规定。这是贯彻民法典总则编第9条确立的“绿色原则”的必然结果。实践中，这一增加规定也对市县人民政府设立建设用地使用权提出了新的要求，即在民法典实施后，建设用地使用权出让合同中的土地使用条件要有关于节约资源、保护生态环境的要求。

3.增加了“遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”的要求。

4.将“已设立”修改为“已经设立”，这并非实质性修改。

土地管理法第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“前款所称……建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；……”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”城市房地产管理法第10条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”

第12条第1款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第18条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”城乡规划法第37条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第38

条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权

出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第10条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第18条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”从上述相关规定来看，我国法律、行政法规对建设用地实施严格的土地用途管理，其立法旨意就在于遵循城市的统一规划和合理布局的原则合理利用建

设用地，未经有批准权的政府部门批准，无论以出让方式还是以划拨方式设立的建设用地使用权，其土地用途均不得擅自变更，包括有政府规划管理部门核准的土地的性质及规划技术参数等内容均必须严格遵守。

民法典第345条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”依此，关于建设用地上之物权，不仅不同的建设用地范围可以独立成为物权的客体，而且建设用地的上下空间也可以独立成为物权的客体。进言之，根据一物一权主义，一宗建设用地原则上不能同时成立两个以及两个以上的所有权或者物权，但若某宗建设用地在其用地范围内可以再度细分而确定四至时，则其部分仍能成为独立物，从而成为物权之客体。由此，国家作为建设用地的所有权人，在一宗土地上可以基于不同的权利范围和空间范围，分别设立多个建设用地使用权。每个建设用地使用权人只能在已经确定的权利范围内和空间范围内行使权力。民法典第346条关于“设立建设用地使用权，……不得损害已经设立的用益物权”的规定，不仅可以适用于“横向”不动产，同样可以适用“纵向”不动产。

根据民法典关于相邻关系的规定，建设用地使用权人应当为相邻各权利人提供必要的便利，并在其权利受到损害时，可以请求相邻权利人补偿。建设用地使用权人想提高自己土地的便利和效益，也可以依法通过设定地役权取得对他人土地的利用。比如，某公司取得的建设用地使用权而建造的不动产影响到他公司取得的“姊妹”楼的建设用地使用权而建造的空中走廊的观光效果和商业价值时，就可以认为某公司损害了他公司已设立的建设用地使用权，他公司可以请