论军人社会保障的现状及发展

军人社会保障是国家社会保障体系中的组成部分，是国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对军人的基本生活权利和物质利益给予保障的一项社会制度。在我国，军人社会保障具有区别于其它社会保障的明显特点：保障对象的荣誉性；保障待遇的优厚性；保障功效的激励性；保障管理的独立性。党和政府十分重视军人社会保障工作，建国不久，就逐步建立了在计划经济体制下比较完备的军人社会保障制度，近年又相继推出了一系列改进和改革的重要举措。这对增强军队凝聚力和战斗力起了巨大作用。但是，目前我国军人社会保障与国家经济体制转轨和改革开放深入发展的要求不相适应的情况还是存在的，甚至在有些方面问题还比较突出，给部队和地方工作带来不少实际困难。解决好这些社会发展中的问题无疑是个社会系统工程，要有一个过程。要对有中国特色的军人社会保障有个基本的理性认识，把握其规律性，从而正确地进行保障制度的创新，改变其自身改革相对滞后于经济体制改革特别是全国社会保障制度改革的局面。
一、军人社会保障的现状
我国军人社会保障已形成几十年了，经过几代人的努力工作取得了十分显著的成绩。首先，保障的覆盖面不断扩大。其次，保障的项目形成了综合体系。一般社会保障中的社会救助、社会福利、社会保险等子系统分别承担某一方面的任务。现行的军人社会保障综合了社会保障主要子系统的基本内涵，建构了对军人及家属负全面保障责任的项目体系。这些项目分为优待、抚恤、安置、离休退休、福利等方面，它们结合起来实现对保障对象基本生活需要的保障。再次，保障的标准逐步提高。最后，保障的管理进入了规范化轨道。
我国现行的军人社会保障制度，是在长期的社会主义革命和建设的历史中形成的。在社会主义计划经济时期，不仅有效地发挥了社会稳定机制的作用，而且有效地发挥了社会推动机制的作用。随着社会主义现代化建设的不断深入，特别是改革开放的深层发展，从长远来看军人社会保障有一个不断向好的方向变化的趋势，但从中短期来看则有一个紧迫而艰巨的改革任务。也就是说面临着机遇和挑战并存的局面。
我国经济和社会正处于稳定的增长和发展过程中，并将在下个世纪逐步达到中等发达国家水平。经济和社会的发展为军人社会保障的长远发展及良性运行提供了坚实的财力、物力基础和社会支持。军人社会保障的前景是乐观的。但是现阶段军人社会保障也出现了新情况新问题。一是体制制度上的磨擦和冲击。我国的军人社会保障

是适应计划经济体制的要求确立和运行的，在计划体制的条件下，由于具有强制性的行政手段和资金来源的有效保证，使其能够比较有效地保证各项军人社会保障的兑现。但是随着经济体制转轨，许多原有保障项目比如靠行政分配的军人就业安置保障的实施就越来越困难。在市场经济环境中，各企事业单位都面临着激烈竞争，需要不断调整产业结构、优化劳动组合、改善人员素质，并通过公开考核，择优录用职工，因此对退役军人的接受、使用就难以保证。市场经济弱化了行政手段的权威性和强制性。有些军人待遇虽然国家有政策规定，但落实起来困难重重，发生了保障供给不能满足保障需求的不平衡和矛盾。目前，地方社会保障制度的改革也迫切要求军人社会保障与之接轨。军人尚未纳入社会保险范围，转业干部的社会保险个人帐户无着落，要求军人保障要作相应的调整。二是社会发展过程中的社会问题的压力。我国的就业形势和人口老龄化对军人社会保障的压力将有增无减。由于产业结构调整、新科技的采用、企业破产兼并、城乡劳动力的增长、剩余劳动力存量等因素的影响，失业问题的存在是难免的。据国家劳动部课题组预测，我国“九五”期间将出现1978年以来第三个失业高峰， 至“九五”期末， 失业率有可能达到21％。这使退役军人安置、军人家属就业面临的困难增多，也相对增大了对保障的需求。另外，我国老龄化社会的到来也预示军人养老保障需求的增大。上述情况表明，我国军人社会保障面临着挑战。
目前我国经济体制的改革和社会发展也使军人保障出现了发展机遇。在农村家庭联产承包责任制和实施统分双层经营体制的基础上，随着乡镇企业的发展和多种形式的农业社会化服务体系的建立，将为农村退伍军人安置提供发展机遇。在城市，随着产业结构调整及第三产业的大力发展，也将增加城镇退伍军人的就业机会。劳动用工制度的改革，公开考核、择优录用制度实行，也为一些退伍军人自由择业，发挥自己才能提供了条件。城市住房制度改革，也相应拓宽了解决军队离退休干部住房问题的路子。总之，在经济体制改革和社会转型时期，对军人的社会保障来说，是机遇和挑战并存，面临着抓住时机，深化改革的紧迫任务。
二、军人社会保障的发展
制度创新，是军人保障制度改革的根本任务，这个任务的完成，就是我国未来军人社会保障的发展。关于军人社会保障的发展，现在有这样几个问题是可以明确的：
（一）发展的目标。总的目标是建立适合于社会主义市场经济运行的体现军人权益保障特性要

求和军队建设需要的新型的军人社会保障体系。从目前的研究成果来看，新型的军人社会保障体系是从这样几方面构建的，一是在保障项目上由军人社会保险、军人社会福利、退役军人安置、社会优抚等方面构成完善的保障内容。军人社会保险指由国家和社会通过设立基金的方式在军人遇到疾病、伤残、复员、转业就业、年老、病故、牺牲等风险时，所给予的一定补偿，使军人职业风险分散到由国家和社会全体成员共同承担，这是保证保障对象基本的生活需要。军人社会福利是为提高军人的物质待遇水平而提供的各种福利设施、补贴、优待等。保证军人生活水平随着经济发展和人民生活水平的提高而不断改善。退役军人安置是关于退役人员就业养老的制度，包括资金补助、服务培训机构、鼓励自谋职业配套措施等。社会优抚是对现役军人家属、因战因公因病亡故军人的遗属、退役伤残军人、复员还乡军人、在乡老革命军人实行的优待抚恤。二是由国家、社会、军队和个人等形成多渠道的保障资金的来源。我国经济发展使社会经济存量和社会成员收入积累增加，在国家和军队之外形成了新的国防和军人社会保障资源，在现行保障体制下，这些资源难以转化和生成新的保障力，新的保障体系纳入整个社会保障体系且参与国民收入再分配，便有了社会资金来源。军人社会保险可以以商业保险为补充，个人和家庭可以参与储蓄保险，此外，军人保障与地方保障接轨如军人保险、劳工保险、公务员保险一体化，保险费都由国家、单位、个人合理负担，军人可以用适当方式承担部分费用。对于这部分费用，现在试点单位实行的是到期还本办法，不论是否出险到期一次性还本，所失只是利息，而一旦出险所获赔偿则是很大的。三是保障机构的新组建。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“社会保障的行政管理和社会保险基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。”这个精神对新型军人社会保障体系的机构设置也是适用的。按照宏观管理与基金经办相分离、基金经办与监督审计相分离的原则，具体机构设置可考虑分别成立统一的军人社会保障宏观管理机构、军人社会保障基金经办机构、军人社会保障基金监督组织。这些机构根据需要可设在地方社会保障机构中或在军内独立设置，形成一个自上而下的相对独立的体系。四是相应地形成统一的法律法规，具有一体化的统一政策、统

一制度、统一标准和统一管理。
新型军人社会保障的基本框架，进一步开发了社会保障资源，强化了保障功能，并且贯穿依法执法的强制手段，增强了保障力度，反映了法制化、制度化、社会化的现代社会保障的特征和趋势。
（二）发展的原则。新型军人社会保障的构建、运作和完善有其自身的原则。基本的原则有权利和义务相结合、公平和效益相结合、保障水平和经济发展相结合等。这些原则概括了现代国际社会保障制度建设的成功经验和教训，也是我国社会保障遵循的一般原则。依据这些原则结合军情和以往的经验，军人社会保障在已有基础上发展的原则或依据主要有下面几点：
其一，权益原则。即维护军人享有保障权益的原则。保障军人的权益是国家的责任。军人在履行国防职责时要付出超常代价，但军人并不能从中直接获得广泛权利，反而会丧失或部分丧失应有的权利，甚至要付出鲜血和生命。军人面临困难和风险时理应由国家来保障其生活和生存的权益。军人享有的保障权益，作为一个群体利益在社会利益群体中只占一小部分，但这一部分利益的认定、协调及保障对国家安全和社会发展的影响极大。损害军人利益，将影响军人荣誉感和事业心，增长离心倾向和涣散情绪，不利于军队建设，也必然损害国家和人民的根本利益。军人的保障应体现待遇上的优厚性，体现当兵服役，终生受益，一人服役，全家受益。当然，军人的权益不仅是物质上的，还有精神上的，对军人应实行物质保障同政治褒扬相结合。
其二，适应原则。就是军人社会保障要适应市场经济运行的要求的原则。如市场经济体制需要改革传统的就业制度，提出了劳动力要素从行政配置转向市场配置的内在要求，这就要求靠行政手段进行的安置保障必须顺应市场的内在要求改革或设置新的项目，否则就难以正常运行。同时，军人社会保障还要同伴随着市场经济发展而进行的国家社会保障制度的改革相衔接，以免制度上的磨擦和冲突造成工作上的困难或影响军人社会保障的社会效益。
其三，适度原则。即从我国社会主义初级阶段的实际出发，坚持保障水平要与我国经济发展水平以及各方面的承受力相适应的原则。军人的社会保障水平要高于一般社会成员，但以补偿从事军事劳动付出的损失和奉献为基准原则。离开这个原则实施过高的保障待遇，在理论上，对其他社会成员来说是不公平的，也违背了人民军队全心全意为人民服务的宗旨。并且，在实际上也是难以实现的，我国相当长的时期仍将处于社会主义初级阶段，要逐步摆脱生产力不发达状态，军队建

设要服从国家经济建设的大局，国家和军队可以用来支付军人保障的财力是有限的。而且作为一种社会保障说到底只是对保障对象在遇到风险或困难时的基本生活需求的保障，否则就会对社会整体带来负面效应。因此，军人社会保障只能以适度为原则。同时，允许不同地区对军人保障有差异以及家庭保障、个人储蓄保障、参与商业保障等作为军人社会保障的补充，也是符合实际的。
其四，效益原则。即保障不单纯是经济物质“补偿”，更要激励现、退役军人事业心和工作积极性的原则。就是说，不仅要公平地保证保障对象都享有保障的权益，同时实施保障还要有利于激励保障对象对军队和社会继续作出或作出更大的贡献。从而充分体现权利和义务、公平和效益的统一。因此，对服役期间的贡献、奖惩等情况在保障待遇上要“区别对待”，对退役后的“再创业”等也都应有相应的促进、鼓励或优惠的办法和措施。
其五，社会原则。就是动员全社会合理承担军人社会保障责任的原则。现在我国适役公民的服役率远不足1％，从道理上讲， 他们有理由向全社会要求补偿。既然是全民的国防责任，当然就应该由全民来负担，但事实上却是不足1％的人承担了本应属于全民的国防义务， 也就是说，军人服役的损失和贡献换取的是其他99％的国民不曾服兵役的兵役责任的总和。因此，后者对前者就有了补偿的义务。从这个意义上说，现在若向全民增收兵役税用作军人保障，这在理论上也是成立的。此外，社会保障的资金可以取之于民用之于民，筹集范围越广，保障力度越大。如根据现代保险理论“大数法则”，保险覆盖范围越大，保险能力就越强。军人社会保障纳入社会保障体系，无疑加强了保障力度。所以市场经济条件下的军人社会保障必须坚持社会性原则。过去强调要走“国家、社会、群众三结合”的道路，这是条成功经验，现在和将来仍然要坚持，只是要找到在市场经济条件下的结合点和运作方式。
其六，法治原则。即将军人应该享受的保障权益置于国家法律保护之下的原则。社会保障的法治原则是市场经济运行的客观需要。军事职业并非赢利职业，从事军事职业的军人在面临生活上或工作上的风险和困难时的生存权益要靠强制性的法制手段作保证。在市场条件下，军人享有的权益只有有了法律手段的可靠保证，才能保障人力资源在军地之间的良性流动，保持坚强可靠的国防力量的延续，实现国家与社会的长治久安。目前军人社会保障缺乏完备的法制作保证，带有较大的随意性和不确定性，对此，现、退役军人反映强烈，说明军人社

会保障只有通过法治才能顺利实施。对军人保障必须坚持法治原则，其法规，一方面要与国家统一的保障制度衔接，另一方面，自身也要有统一政策、统一制度、统一管理，才能稳定地发挥其对军队建设的诸方面的功效。
（三）发展的步骤。实现新型军人社会保障的目标，战略上可分为两个步骤。
一是重点突破。要把军人社会保险作为制度建设重点，作为突破口。社会保险直接起保障基本生活的作用，是现代社会保障的核心，也是军人社会保障的核心，其它类型的保障与之构成的是有主有从、相辅相成的关系。新颁布的《国防法》规定国家实行军人社会保险制度。军人保险的建立有利于一系列军人保障问题的解决。如在国家就业、老龄化负担沉重的形势下，实行军人养老保险等无疑会大大消减军队干部在就业养老方面的心理负担和后顾之忧。对军人实行社会保险，设立保险基金，通过军人社会保险机构统一调剂，对退役军人支付一定费用并提供服务，可减轻或消除安置工作的负担和压力。在地方上，养老保险、医疗保险、就业保险是社会保障制度改革的重点，这也要求必须把军人社会保险建立起来，与地方社会保障制度改革接轨。
二是整体推进。保障制度的发展要重点突破，通盘规划。各方面的保障是个相互联系的统一体，建立保险制度的同时，其它方面的保障也要逐步跟进，以建起一个基本框架，实现对保障对象权益的全面综合保障。
首先，从横向看，要逐步对保障体系的项目、标准、法规、资金渠道及管理机构进行调整、创新和重组，使之协调配套。第一，在保障项目方面，先要切实查清摸准保障对象中存在的需要制订政策来解决的带有普遍性的社会问题。然后针对政策性的社会问题按照专用、齐全、协调的要求设立相应的社会保障项目。根据这些要求，对既定的项目要整合。军人保险与现存的各类保障项目都有些联系，它们与对应的险种要归并或协调后形成功能互补。此外，要建立新项目。对现役军人应适当加强保障力度。现在部队对工资待遇上的“军地反差”反映比较大。特别是沿海较富裕地区的实际反差更大。解决这个问题可以有工资调整的方式，在现代社会保障中也有收入保障的方式可供选择，收入保障是对因通货膨胀、产业结构调整等原因使一部分人收入减少及社会成员收入悬殊过大的调节，使收入减低者获得“负所得税”即补偿。一般来说两种方式不是一回事，前者是劳动报酬分配，以效益为原则，后者是对人们收入的社会调节，以公平为原则。一个是微观分配，一个是对分配后收入的宏观调节。当然，新

保障项目的设置务必慎重，保障项目具有刚性运行的特点，一旦设定就能上不能下，要顾及国家财力和长远利益。保障项目及标准的设定必须认真周密测算，不应有疏漏。第二，在保障水平和资金筹集方面，要按略高于我国社会保障总体水平、参照外军保障支出占国防费和国民收入比例等参数确定军人社会保障的水平，并根据社会发展和国民收入增长情况逐年调整；资金筹集额度做到以支定收、略有节余，积累额逐步达到并稳定在能满足一年的支付；主要资金来源应由国家拨款、社会统筹、军费、工资（不含义务兵）以及基金利息和运作收益等组成。可考虑建立国家级、省级、市县级多级保障基金。第三，在制度化法制化方面，要实现把军人的权益保障纳入法制轨道。完整系统的保障法规体系的建立是新的军人保障制度形成的标志。完整系统是说其层级内容的完善合理，它应包括作为根本依据的规范即《宪法》等法律的有关规定、作为综合性指导原则的规范如尚待建立的《军人社会保障法》、作为操作性的规范即各单位保障法和其它法律的有关规定，并且这些内容的关系是协调一致的，没有法律矛盾而同时又与有关军事法规、国家社会保障法规等相衔接。现在要逐步把发展中形成的新的军人保障社会关系以法律的形式确定下来，并以法律的形式明确保障主体与客体各自的权利和义务。一要将原有的一些经过长期实践证明为正确的适应现今市场经济要求的保障军人权益的政策规范用法律的形式确定下来。二要将近年各地自行制定的一些行之有效的政策规定，经过充分论证或试行验证后，使之合法化，上升为国家统一的军人保障法规。三要视情况将新的保障内容以法规的形式加以确立。目前，需要抓紧建立《军人社会保障法》这样的综合性法规，还要考虑建立类似《军队干部转业安置条例》、《军人配偶住房分配条例》、《军队干部家属子女安置条例》等专门的单项法规。当然，除了立法而外，军人保障的监督、执法等制度也要建立和完善起来。
其次，从纵向看，整体推进军人保障达到新型目标，要区分轻重缓急，有序进行。现在要解决的问题很多，应从中抓住一些急需解决的先解决。在条件有限的情况下，创造条件保证重大问题的解决。军人保障作为一个系统工程，它的发展是个过程，大体上的进程是：先是军人社会保险的突破和启动，继而拉动原有优抚安置制度进行实质性调整，走向依靠法律手段保证、采取行政手段调控、通过经济手段搞活的路子，尔后逐步将军人社会福利推上新台阶，最终形成新型保障体系。
最后，新旧

保障体系的转轨应有一些过渡环节，保证稳妥过渡。例如，军人保险在我军历史上是没有的，目前也缺乏经验，就可采取一些过渡措施。可以先有限制地参与商业保险，经过试点，取得经验，然后考虑逐步迈开军人社会保险的步子。1994年6月5日，《解放军报》报道了全军首家保险中心在沈阳挂牌。这家军队保险中心就是军队参与地方保险公司后的经办机构。中心除设30多种常见险种外，还面向部队设有义务兵养老险、军士长效平安保险、干部长效平安保险等，深受官兵欢迎，促进了军人安心服役，收到了良好的经济、社会效益，同时也为全军开办保险业务提供了可资借鉴的作法和经验。从上面的情况看，实行军人社会保险这一新型保障，先可在一定范围进行有控制的试点，让商业保险先行一步作为过渡，待军人社会保险投入运作后，将商业保险纳入体系接受统一领导，形成社会保险与商业保险互为补充的军人保险体制。