行政问责

摘 要：行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前，我国行政问责制建设已取得了一些明显成效，但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看，还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。

关键词：行政问责制度;行政责任;责任政府;政府责任

近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，2003年“非典”期间的高官撤职，引发了一股“问责风暴”，之后，全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政治文明的不断向前发展，行政问责制正逐步从政府管理中的一种应急措施变成现代政府管理手段。

一、行政问责制度的基本内涵及价值理念

(一)行政问责制度的基本内涵

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[ 王莉花，张善喜：《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

1.行政问责的主体，是指“由谁问”

行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。

2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问”

行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以

及不当履行职责和义务的公务人员。

3.行政问责的范围，是指“问什么”

不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

4.行政问责的程序，是指“如何问”

行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

5.行政问责的责任体系

政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责;二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责;三是道德责任，即向受害者和公众负责;四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。

6.行政问责的后果

行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

(二)行政问责制度的价值理念

行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。

首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。

其次，行政问责制的核心价值理念是

政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

再次，行政问责制的重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，构建有限政府。在行政活动中，作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质，孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[ 孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。]因此，“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢，加上法律制度不健全等因素的影响，目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。从这个意义上说，控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措，强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则，强调越权无效原则，提倡阳光行政，把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化，必将有利于控制行政权力的滥用和扩张，实现行政权力与公民权利之间的和谐互动，加快构建有限政府的步伐。

二、我国行政问责制度存在的问题

我国的行政问责制自2003年启动以来，已经取得了有目共睹的成效。然而，行

政问责制在我国推行毕竟只有短短的五年多时间，而且受限于大体制环境的制约，不可避免地带有一定的缺陷和不足之处，主要表现在以下几个方面：

1.问责主体不明确，异体问责相对薄弱

我国现行行政问责主要是同体问责，几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的，作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动起到监督的作用。这种由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职，背离了人大与政府之间的监督与被监督的关系。行政问责的重点应是异体问责，即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责。因此，目前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性，执政党与政府权力机关的定位较为模糊，而异体问责相对薄弱，特别是各级人大作为中国的权力机关，其问责效能尚未充分实现和发挥。[顾杰：《论我国行政问责制的现状与完善》，载《 理论月刊》2004年第12期，第15页。]

2.问责客体即责任人的界定不清，责任界限模糊，问责对象泛化

从理论上讲行政问责的对象是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府机关和各职能部门的领导。在我国各级各类有关行政责任追究的法规制度中，在追究的责任人前面，常常冠以“有关”二字。这种泛化的责任人指定，给操作带来了困难。在具体责任认定时，哪些是有关”责任人，哪些是“无关”责任人，由于权责不清，难以界定。具体表现在: 一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时，直接责任人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定，因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任，而名曰“集体负责”，实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。

3.问责内容较少、范围偏窄，问责标准弹性过大，影响问责效果

近几年来备受关注的问责事件，其问责的内容和范围都存在一定的不确定性，缺乏规范性规定。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视，涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，而决策失误、用人失察、领导过失等领域尚未引起重视，显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准，同时，问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任、法律责任四类责任中择其利者取之，避重就轻，这种现象并不

少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性，失之公正。

4.问责程序缺乏操作性，问责效率低

合法正当有效的程序是行政问责向法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的差别，也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作“风暴”，意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚未完善。行政问责在程序操作层面存在诸多难点，具体程序缺乏法律规范性，无章可循，公众缺乏知情权，大众媒体报道的真实性、权威性不足，甚至出现同一事件众说纷纭的现象。更为重要的是，被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分的保障，权力救济渠道失序无效，处理过程基本上还是幕后权力操作，缺乏应有的透明度。因此，问责程序缺乏法定操作性，处理过程不透明，在一定程度上影响了行政问责效能的持续提升。

5.行政问责缺乏法律保障和制度支撑

行政问责需要依法实施：在什么情况下应当追究行政官员的责任?问责如何启动?由何人依何程序认定官员失职?官员究竟应当承担什么责任?这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，因而目前行政问责尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门，处理的结果存在很大的差异性。

三、完善我国行政问责制度的思考

责任政府建设是当今世界各国政府着力追求的方向，建立健全行政问责制度，是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系，健全和完善我国目前行政问责制，应从以下几方面着手。

1.加强异体问责制实施的力度

异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式，因而加强我国异体行政问责意义更为重大。在我国宪法以及其它法律体系中，对异体问责均有一些规定，目前的任务是健全和落实问题。为此，一是强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。人大

在启动行政问责制程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展，人大不仅要强化原有的监督职能，而且可以在此基础上开拓新的监督渠道，进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用。司法机关必须要有公平的心态，公正的行为，以法律为准则，以事实为依据，正确履行自己的权力，依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的舆论监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行舆论监督，从而对其产生政治压力，发挥问责作用。四是强化公民及公民团体的行政问责作用。人民群众是社会的主体，也是国家权力的主体，目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例，人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常性现象。为此，必须确立公民及公民团体行政问责的主体地位，以法的形式加以确定和保护，必须健全公民行政问责的程序，解决公民如何问的问题，根据公民具体问责事项，明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题， 确保公民行政问责作用的发挥。

2.围绕公共权力，规范问责客体的范围，科学、合理、公正地界定责任人

界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据，凡是拥有公共权力的组织及其工作人员，都必须对所掌握的公权力负责，根据权责一致的原则，都应纳入行政问责的客体范围。因此，这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责，也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尽快完善职位分类制度，明确权、责、能统一，加强行政人员的责任观念，划分责任区，明确责任主体，改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份，逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度，完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分，才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。因此，我国应尽快制定一部《行政责任法》，从实体上规范问责的具体对象，界定责任人所负责任的范围和程度。

3.界定问责内容，强化问责刚性，实现问责标准法定化

当前我国行政问责的内容模糊不清，问责事由主要是重大安全生产事故、重大公共安全事故等，尚未涉及决策失误、用人失察、领导过失、指挥不当等领域。我国

不仅应尽快以法令的形式厘清问责的内容和事由，更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由，必须以规范的列举形式予以表达，以法令的形式予以公布，实现问责内容和标准的法定化。强化问责刚性，杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性，从制度中激发问责的体制内动力而不是以高层权力启动问责行动，以制度化、法治化引导行政问责从权力问责走向制度问责。

4.完善问责程序，增强可操作性，提升问责的政治效能

完善问责程序是提升问责效能的关键，其核心是强化对问责客体的权力救济，其重点是增加问责的透明度，扩大公众知情权。政府必须让人民知道自己所做的一切，如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，就无法对不负责者追究行政责任，因此行政问责制的前提是政府信息公开。《政府信息公开条例》为行政问责制的实施提供了信息条件。各级政府要转变观念，政府信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是政府的“自由裁量权”，而是政府必须承担的责任[ 李又才等：《政府公共管理论》，中国广播电视出版社2004年版，第92页。]，各级政府必须按照《条例》的要求依法公开政府信息，确保公众的知情权，彻底扭转政府和社会对政府信息获取和使用的非对称性状况，对未按《条例》要求公开政府信息，或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者，必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。社会是行政行为的作用对象，行政行为是否负责，是否适当，社会公众最清楚，各级政府及职能部门应不断完善举报制度、信访制度、社会考核制度、公民投诉制度，彻底改变信访找不到人、投诉举报热线电话总是占线的状况，确保行政责任追究信息渠道的畅通。

5.加快推进行政问责制度的法制化进程

行政问责体系的发展和完善应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础，修正和完善行政诉讼制度、行政复议制度以及信访和举报制度等，着重建立起具有前瞻性的宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度。应完善相关的法律法规，如监督法、信息公开法、舆论监督法等，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。

总之，行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施，是对应然状态责任政府的补充，也是我国加强政治文明建设

的重要内容。虽然我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段，但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设，我国的行政问责制将不断完善，实现从“新制”到“良制”的根本性转变。


答案2
晨曦：我国行政问责制度建设中的几个重要问题2009年05月21日 10:42光明网-光明观察【大 中 小】 【打印】 已有评论0条近一个时间以来，随着一批问题官员逐渐复出，“行政问责”再次成为人们热议的一个社会话题。

2004年9月，笔者曾在某刊发表《干部问责:我国政治建设的新亮点》一文，在学界较早对这一问题给予关注。五年后的今天，“问责”对于人们已不再陌生，这不仅是研究著述更加丰富，更在于问责作为一种行政制度，已经开始进入我国政治生活之中，进入社会民众的关注视野里。

用今天更为规范的话语表达，干部问责其实就是“行政问责”，它是指行政机关领导干部及其工作人员，对所管辖的部门和工作由于不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，发生行政不作为、少作为、滥作为等行政过错，或者损害行政管理相对人的合法利益，造成不良社会影响和后果后,行政机关所开展的一种责任追究制度。在我国，较早的行政问责可以追溯到上世纪七八十年代，分别以对一些事故责任人的追究处理为标志。新世纪以后，行政问责从孕育进入建设与发展阶段，其标志体现在三个方面:一是问责的力度与频度逐渐加大，在各类事件和工作中受到追究的行政人员范围更广、数量更多、级别更高；二是从中央到地方，相关法律法规逐步颁布，它们为问责的科学规范提供了法规支撑，使行政问责趋向有章可循；三是舆论影响开始进入。纵观近几年我国所发生的重大问责事件，可以发现，它们几乎无一不是先因媒体形成热点，再通过强大的社会舆论施加压力而促成。

总结我国行政问责建设与发展的历程，我们也可以发现一个现象，这就是行政问责往往发生在重大事件或重大事故之后，来的迅猛，去的也快，极具风暴效应。“问责风暴”虽然对整肃干部队伍能够起到很好的威慑与警醒作用，但它毕竟不是一种常态，而且，建立问责制的主要目的，也不是为了单纯在事后惩戒处理官员，其指向并不是重大事件或重大事故发生后的敏感时期或危机时刻，而是应当贯穿于各种公务活动尤其是各级领导干部的行政全过程之中。风暴效应讲究“短平快”，如果没有相应的制度、体制和机制作支撑，这样的风暴再多、强度再大，都不过是短期行为，都不可能从根本上解决我国干部队伍中长期存在的思想作风、工作作

风方面的突出问题。因为风暴刮多了就不会再有风暴效应，官员们就会习以为常，应对风暴的“避风港”就会逐渐增多，问责的效力和影响就会越来越弱。

显然，在行政问责上，建全问责制度，推进依法行政比追求有一时轰动影响的风暴效应更加重要。在这个问题上，我国近年来虽然相继出台了一些制度性规定，但整体还是过于抽象笼统，相互间整合补充不够，还有的很不完善，连基本的操作规定都不明确。有鉴于此，在今年全国“两会”上，全国政协委员李汉宇建议，将行政问责作为责任政府建设的重要内容、转变官员作风的长效机制，通过立法健全问责制度，规范问责程序，确保各级政府和官员的权力始终处于一种负责任状态。李汉宇建议，应尽快以行政法规的形式制订《行政机关公务员问责办法》，由国务院公布施行。他指出，各地政府或因为应加强行政纪律、整治行政机关工作作风，或因为防控各种安全事故，或者是追随问责的大流，纷纷出台或者准备制订各种问责办法，都试图将行政问责纳入规范化、制度化建设轨道。但是，我国是单一制的国家，事关行政机关运行的规则及负有领导责任官员去留的问责制度，应当统一标准，由中央政府制订行政法规或提请立法机关制定法律予以规范。

李汉宇委员的建议可以说一语中的。确实，建立全国统一的行政问责办法，使问责制度与现行的法律法规有机衔接，这是推进行政问责工作走向科学与规范的重要途径。在这个方面，我认为有三个重点需要强调:

一、关于问责标准问题。问责制中的“责”，包括法律责任和政治责任两大内容。目前，我国在法律责任的制度化、规范化方面取得了较大进展。国务院2007年4月22日发布的《行政机关公务员处分条例》，对公务员违法违纪行为导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失问责的各种事由、责任形式和问责程序都有详细具体的规定，实用性、操作性都比较强。《刑法》、《刑事诉讼法》则对公务员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪问责的标准、程序进行了规范，有较好的追责效果。然而，在政治责任的制度化、规范化方面，我国还存在较大缺陷，实践中随意性较大。比如，2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任的规定》调整范围有限，仅限于事故领域，且标准、程序和责任人确定非常原则，很不具体，留下了很大的随意性空间；2004年中央办公厅颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》，其问责内容仅限于引咎辞职和责令辞职两种责任形式，对官员政治责任的追究主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定。因此，应该

一方面通过法律、法规确立政治责任问责标准，另一方面，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度，建立和规范政治责任问责的形式和程序，同时允许政协协调党际间的异体监督，真正使人大政协成为最主要的政治责任问责机关。

二、关于问责范围问题。从现有的问责事件看，问责范围存在很大的不确定性，在许多地方和领域，都只有在事故或事件引起高层关注后，才能促成相关责任人得到处理，而且总的来看，“引咎辞职”这一重要问责形式还基本锁定在重大事件上，尚未真正引入决策失误、用人失察等领域，范围显然偏窄。另外，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同层级的官员之间，也带有一定的不可预测性。例如，在一些问责事件中，行政一把手受到处理，党的一把手却安然无事。事实上，在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手领导，出了事由行政一把手担当，党的一把手却不用负责，这大失公平。还有，现行问责制往往只追究个人责任，很多时候集体的责任被忽视，以致集体违纪、组织违规现象不断，使集体和组织成为逃避责任的“避风港”。因此，科学的行政问责必须改变目前问责范围过窄、问责对象不够明确统一的问题，把追究个人与集体、党务与行政、重大失误与寻常过失结合起来，扩大问责领域，强化责任对象，提高问责效果。

三、关于问责救济问题。问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。然而遗憾的是，目前对受处分官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态，比如，被问责当事人应具有申述和申辩权，就是现今许多问责规定中忽视的一项内容。还有，官员问责后多长时间才能复出、怎么复出？这也是问责制度应该明确的重要问题，但许多问责规定中并没有，导致实践中不少官员被问责后迅速复出，有的甚至得到提拔，被重新委以重任，使问责饱受质疑，社会谴责纷纷。可见，在问责救济方面，明确被问责人有陈述和申辩的权利，明确问责过后当事人复出的相关要求，这是当前行政问责制度建设上不能忽视的重要问题之一。缺乏这方面内容，问责制的成熟健全就无从谈起。

在强调上述三点的同时，从现实情况来看，制度建设上还需要对社会反映较为集中的四个具体问题给予关注:

其一、情绪化问责须克服。情绪化问责，是指受主观意志或外界情绪影响所开展的一种“应急式”问责，其逻辑起点是管理上的严格与严厉，问责事由大都是一些司空见惯的小事情，如开会睡觉、上班打

牌等等。仅以打瞌睡为例，去年以来因此遭到问责的案例就有数起:08年2月，云南某县一副局长会上打瞌睡被免职；同年9月，四川某县也是一名副局长因此被免；同年12月，湖南某市有六名干部会上打瞌睡被问责；今年2月，河北某地11名干部开会打瞌睡，7名被免职，1人全县通报，3人黄牌警告……有学者撰文指出，情绪化问责只能让瞌睡官员暂时清醒，却难以从根本上解决问题，因为这种问责缺乏法定责任机制，问责的随意性太强，主要是上级官员的情绪意志发挥作用，因而事由经不起推敲，结果也很难服众。比如河北“瞌睡门”中，11人打瞌睡7人被免职，其他4人却没有免职，这样的处罚标准何在？更耐人寻味的人，当天肯定还有本该参会却没有到会的缺席人，如问责，他们不到会，比会上打瞌睡错误更严重，那么对这部分人该怎么处罚？显然，这种有些苛求的问责，除在短时营造一种严治幻觉外，虽刚性十足，但漏洞百出。克服情绪化，就是要克服主观意志，用理性思维、法定制度去问责。

其二、回应缺失须改进。回应性指行政机关及其公务人员对外来呼声与建议的响应情况，其基本含义是行政机关及其人员必须对团体、公民的正当要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。回应缺失，是指对公民呼声建议所采取的听而不闻、沉默不语，使呼声建议出现旁落的情况。2008年，笔者曾在《从回应缺失看我国行政问责的先天不足》中，分析过当前我国在行政问责上存在的异体问责缺失问题，从当前情况看，这方面的不足仍然存在，仍然是影响和制约问责效果的“瓶颈性”因素。因此，为了把十七大提出的“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部试行民主监督”的要求落到实处，必须通过进一步完善问责制度、健全问责体系的途径，使回应缺失问题得到很好解决。

其三、官员复出须说明。这里的“官员”，主要指在行政问责中受到处理的相关干部。今年以来，问题官员频频复出，已成为社会议论很多、反响很大、影响很坏的一个社会现象，比如在媒体引起强烈关注的就有:因“瓮安事件”被撤销党政职务的原瓮安县委书记王勤，半年后调任黔南州财政局副局长；两年前因黑砖窑事件被撤职务的洪洞县原副县长王振俊，今年三月被曝复出并长期担任县长助理；曾非法进京拘传记者，2008年2月被铁岭市委责令引咎辞职的西丰县原县委书记张志国，当年年底履新，担任沈铁城际轨道交通工程办公室副总指挥一职；因三鹿奶粉事件今年3月被中纪委监察部给予行政记过处分的国家质检总局食品生产

监管司原副司长鲍俊凯，早在去年问题尚在调查处理阶段时，就已调入安徽出入境检验检疫局，任局长、党组书记一职；因华南虎事件受到行政记过和免副职处分的陕西林业厅官员朱巨龙和孙承骞，网友日前发现二人安然无恙，一直还在享受厅领导待遇；抗震救灾期间用公款组织旅游被免职的山东滨州市原工商局党组书记、局长邵立勇，日前又被任命为威海市工商局领导。

问题官员何时复出、怎样复出，这是完善行政问责制度必须认真思考的一个紧迫问题，不解决好，丧失的不仅是问责效果，还同时是民众对党和政府的信任。在这件事情上，问责处理后能否在党内任职（注:朱巨龙和孙承骞被免行政职务后，在党内仍是厅党组成员，这是他们实际上没有丢掉职务的最大理由），复出前是否公示、应该履行那些程序等等，都须亟待明确。

其四、下问上责须提出。目前各地制订的行政问责办法多是上问下责，在大多数的行政问责事例中，也都是下级因失职被上级要求辞职或者被解除职务。其实，完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容，然而，我国除少数制度规定中有极为笼统的原则性表述以外，具体的操作性要求几乎没有，这不能不说是一大缺憾。目前，在问责制实行较为规范的国家，下问上责几乎成为行政常态，因此，从建设民主法治国家的角度考量，开展下问上责也十分必要。不这样做，一个地方、一个单位的最高首长缺乏约束，完全靠个人自律和上级偶尔监督进行管理，一把手为所欲为的权力失控就在所难免。目前，这方面的案例教训可以说举不胜数，所以在问责体现建设中，这个问题尤其需要提出。