中国高等教育管理体制改革的政策分析

中国高等教育管理体制改革的政策分析

周川

（苏州大学教育科学研究院，江苏苏州，215123）

摘要：二十多年来我国关于高等教育管理体制改革的重要政策，多有创新之处，不乏理论意义，但也存在目标偏移、对象模糊、主体缺位、路径不明等弱点。高等教育管理体制改革的核心目标应坚定不移地定位于转变政府管理职能，理顺政府与高校的关系。为此，改革政策的重新设计势所必然。

关键词：高等教育；管理体制改革；政策

高等教育管理体制，外延很广，涵盖了高等教育管理各个方面。本文所称高等教育管理体制，主要是指中国公立高等教育的行政管理体制，以政府主管部门与高等学校的关系为其核心。从上世纪80年代中期开始，中国高等教育管理体制改革走上艰难曲折的历程。本文以我国高等教育管理体制改革的主要政策文本为对象，对其相关内容及问题进行分析。

一、文本表述及其解读

二十多年来，我国出台了一系列有关高等教育管理体制改革的政策。这些政策，有些是一般性的教育政策，有些是专门的高等教育政策。

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布（简称《决定》）。该《决定》与中共中央先前发布的关于经济体制改革和科技体制改革的两个决定，具有理论上的逻辑联系和实践上的递进关系，是拉开我国高等教育管理体制改革序幕的一项重要政策。《决定》首次承认高等教育管理体制的“弊端”是，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”《决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。

[1]次年3月，国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》，规定了国家教育委员会和省级人民政府管理高等学校的主要职责，提出了“扩大高等学校管理权限”的八个主要方面[2]。该规定可以看作1985年《决定》的具体化和补充。

1992年12月，国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》指出：“高等教育办学体制的改革是要理顺政府、社会和学校三者之间的关系，按照政事分开的原则，使高等学校真正成为自主办学的法人实体”。

[3]1993年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》强调：“改革包得过多、统得过死的体制”，“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”[4]这两份文件是在我国社会主义市场经济体制改革的大方向基本确立后出台的，使用的概念略有不同。前者用“办学和管理体制”，从上下文关系看，“办学体制”主要是针对政府的宏观管理体制而言，“管理体制”则针对校内管理。后者则用了“高等教育体制”一词。概念表述虽有不同，但所指没有根本区别，都可以理解为“高等教育管理体制”。更重要的是，两个文件对高等教育管理体制的核心问题都做出了明确的界定，那就是“政府与高等学校的关系”。虽然“政”、“事”、“法人实体”在文本中没有明确界定，但是，矛盾已经揭开，实质已经触及，具体表述的某些变化并没有改变人们探索的思路和方向。

1993年8月，国家教委发布了《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》和《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，1994年7月，国务院发布《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》。这些文件都可以视作《纲要》改革目标的具体化。[5]

1995年5月，国家教委发布《关于深化高等教育体制改革的若干意见》。虽然用了“深化”一词，但显然是意识到高等教育管理体制改革的艰巨性和长期性，是“重点和难点”问题，因而指出“要方向明确、态度积极，努力探索、措施得力，步子稳妥、逐步到位”，显示了一种审慎、求稳的态度。文件提出，“高等教育管理体制改革的目标是：争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”，并且“要通过深化改革和立法，划分、规范举办者、管理者、办学者的权力和义务。”[6]这样的改革目标，与前述各项文本相比，变化很大，实质已经转向解决“两级管理、条块结合”方面。至于政府与高校的关系，文件主要是从举办者、管理者、办学者的关系角度进行了阐述。尽管也提出“政府部门的教育行政管理要简政放权，转变职能”，但是，政策的重点似乎已经转移到作为办学者的高等学校，能否“依法充分行使权力”方面了。

1998年8月通过的《中华人民共和国高等教育法》，规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业”，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，还规定了高等学校的“法人资格。”《高等教育法》对我国高等教育管理体制的基本点从法律上予以规范，其性质决定了它不可能涉及体制改革这样的阶段性问题。

1998年教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“加快高等教育改革步伐”和“深化办学体制改革”。但这里的“高等教育改革”主要是高等学校的“共建、调整、合作、合并”，形成“两级管理、以省级政府统筹为主”的“新体制”；而“办学体制”改革，与1992年《意见》相比较，概念已经缩小，主要是指“举办”体制，即“基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”[7]1999年6月颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，虽然提到“进一步简政放权”问题，但此处的“放权”，主要是指中央向地方放权，重点仍在“共建、调整、合作、合并”。虽然也提出“切实落实和扩大高等学校的办学自主权”[8]，但其“原则性”意味已经很浓。

2004年2月，教育部的《2003-2007年教育振兴行动计划》，以上一年颁布的《行政许可法》为阐释角度，提出改革教育行政审批制度、清理教育行政许可项目、探索建立“现代学校制度”[9]等问题。2007年的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，除了强调“两级管理、以省为主”的体制外，还提出了“现代大学制度”命题，具有理论上的意义。但是，《规划纲要》主要是从校内管理体制的角度来论述“现代大学制度”，并没有将“现代大学制度”定位到政府与高校的关系这个层面上，因此所述内容仅限于校内诸项事务。[10]