政治与行政二分理论

二、古德诺政治与行政二分理论的主要内容

（一）政治与行政在政府机构之间的功能分工是相对的

在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。

为什么说是相对的？

1、把每一种功能分派个一个分立的机构去行使是不可能的。

功能可以区分，机构可以分立，但功能委派难以做到泾渭分明。法院的判决原则是：在各政府机构领地的交界地区都存在着“公地”，每个政府机构都必须容忍其他政府机构占用公地。

2、行政、立法和司法机关功能实际上是有重叠的。

行政机关常被赋予表达国家意志细节的职责，拥有大量制定法令或立法权；法院也通过司法解释和判例法,行使部分立法权。立法机关通常以某种方式控制行政机关对国家意志的执行（监督行政权）。

3、政府的两种主要功能分化出的次要功能,都是委托其他政府机关。如，表达国家意志的机关有制宪权力机构、立法机关、行政首长、法院，只是层次不同。

（二）政治要对行政适度控制

1、政治要对行政控制的必要性。

实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。表达出来的国家意志得不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为准则，代表国家意志的法律就是一纸空文，政治就会瘫痪。民治政府要求执行机构必须服从表达机构。

2、控制的目的是政治与行政的协调。

控制是为了帮助把一种表达了的国家意志变成一种真正的行为准侧。

3、过度控制会损害控制的目的和行政功能。

过分扩展控制，行政“就会不致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达了”。

4、控制的限度：只对行政中执行性机构控制。

政府行政是执行法律，这种功能可分为：执行的功能、准司法的功能和统计与半科学的功能。执行的功能必须服从政治的功能，其他功能则不必。

5、政治控制行政的方法。

（1）法定制度。如英国的责任内阁制度。

（2）法外的政党控制。如美国政党对议员和行政官员的选举。

（3）行政权力的必要集中。即将所有的行政执行权集中到行政长官手中，让他拥有低级行政官员的任命和控制权；政党通过选举主要行政官员来协调政治与行政。

（三）文官制度改革的目标：行政中立

政党分肥制把所有行政执法官员置于政党控制之下。缺陷：一是严重损害了行政效率；二是使政党成为目的，而不是全力履行有利于国家意志表达的工具。

行政，不包括它执行的那一面，与政治是不相干的，应当在很大程度上从政治团体的控制下解放出来；负责这部分事务的官员应长期任职。

文官队伍的公开竞争考试只是文官制度改革的一小部分。文官制度改革的最终目标在于，应当使政府类似于司法行政的那种功能的行使不受政治的影响获得承认。

中国财政体制改革

㈠省以下财政体制改革：积极推进省直管县和乡财县管财政管理方式改革。

㈡横向财政体制构建的重点：加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，资源枯竭城市转移支付规模逐步扩大。

㈢中央和地方之间的改革：事权部分上移，增加地方财权和财力。

㈣政府和国有企业之间的财政体制改革：消灭政策性负担

㈤深化部门预算改革

㈥深化政府和事业单位之间的财政关系

行政决策体制的作用：

1、科学的行政决策体制在决策职能科学的分解基础上，合理分工，集思广益，使决策活动成为很多人的合作活动，有助于克服官僚主义，减少决策失误。

2、科学的行政决策体制有助于根据职能来合理设置决策机构和层次，形成只能齐全、运转灵活、富有效率的行政体制。

3、科学的行政决策有助于造就更多更优秀的决策人才。

4、科学的行政决策体制有助于社会主义民主政治建设的发展。

公务员制度存在的问题及对策

公务员制度作为一项重要的政治制度，其优劣直接决定着政府有效行政能力能否充分发挥，政府职能能够充分实现。因此，公务员制度成为一国政府架构的核心

内容，虽然我国公务员制度已经推行多年，但制度本身还不够完善，存在不少问题。我任务，其主要问题表现在：

一、考录制度存在问题

考录制度是指通过竞争性的考试选拔政府工作人员的制度。公务员考录制是公务员制度的重要组成部分，是公务员进口管理的重要环节。我国公务员考录制度的推行已取得显著成效，逐步建立了“凡进必考”的录用机制，公务员考试逐步走向公平、公开、公正，逐步走向科学化、规范化的轨道，为造就一支廉洁、精干、高效的公务员队伍，确保政府职能的高效发挥和政府目标的实现发挥了积极的作用但仍存在着许多亟待解决的问题，主要体现在：不论报考职位为何，均统一使用统一试卷。不同职位和不同级别有着不同的特点和要求，重公共科目而轻专业科目的考试，不能反映不同地区不同层次不同岗位对人员的特殊要求。这些都无形中降低了报考公务员的资格要求和进入公务员行列的门槛。

二、激励机制存在问题

美国行为学家J·S·亚当斯认为劳动者工作的积极性不仅受到绝对报酬的影响还要受到相对报酬的影响。他们不仅要思考自己的收入与付出间的比率，而且还要将自己的收入和付出之比有相关人员的收入和付出之比作比较。因此，要想调动劳动者的积极性，不仅要坚持按劳分配原则，而且要进行相似工作的收入与付出之间的比较，是分配结果合理公平使员工感到公平，这样才能最大限度的发挥激励的功能并获得满意的激励效果。目前，我国公务员差别十分悬殊，地方与地方之间、部门与部门之间，不论是薪水、福利还是工作条件和工作前景差别都十分显著，对于到艰苦地区、艰苦部门、艰苦岗位的工作人员，国家并没有制定相应的激励措施以及倾斜性政策导致国家公务员报考趋热避冷。

三、公务员监督机制存在问题

监督机制是公务员制度的重要组成部分，有效地监督与约束有利于加强公务员依法行政和公务员制度的规范化、法制化。为了防止和克服吏治腐败，在公务员制度比较完善的国家，对人事权利均有监督，最重要的是独立的监督和仲裁机构。目前，我国没有独立的监督机构来对公务员惊醒监督，而且也没有一个比较完善的监督机制。监督乏力以致我国社会中盛行一种错误的对官本位、对权力、对权钱交易等等的追逐心态，这种错误的观念导致对于我国公共管理的改革与发展乃至社会进步危害甚大。可见，建立完备的监督机制体系已刻不容缓。

缺乏监督，公务员有机会滥用权力以权谋私；缺乏竞争、考核与激励，公务员成为公众心中最稳定的职业。与施工中纷纷投入到“凡进必考”是有范围还很狭窄