行政程序法法典问题研究

行政程序法法典问题研究
【关键词】行政程序法；湖南省；行政程序规定
1 《规定》出台背景
加强行政程序建设，推动行政程序立法是建设社会主义法治政府的必然要求。

党的十七大报告指出，要“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”。

当前，我国仍然没有制定出一套统一的行政程序法典，2003年被列入十届全国人大常委会五年立法规划的《行政程序法》由于多方面原因迟迟未出台。

行政程序立法方面的缺失严重制约了法治政府、规范政府、阳光政府、责任政府和服务型政府的构建与完善，在这样一种制度供给落后于实践需求的背景下，湖南省政府率先打破了“先中央，后地方”的立法路径，提出了程序法建设“先地方，后中央”的设想，于2008年4月9日通过、10月1日开始实施《湖南省行政程序规定》，该《规定》是我国首部用来规范政府自身行为的方性行政程序规定，它填补了我国行政程序立法制度设计领域的空白，对我国程序法制建设和行政法学研究都具有重大意义。

2 《规定》概述
2.1 立法目的
《规定》第一章第一条就指出了立法目的，即“为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府”。

简言之“以程序控权，促依法行政”。

我国现行的行政立法主要是职
权法，对部门职权的规定比较详细，但具体行政行为的操作性规范甚少，巨大的行政自由裁量空间游离于法制监督外，行政程序上的违法现象颇为常见，不仅损害了相对人的合法权益，还严重影响了行政执法的公信力。

“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个亟待纠正的传统，《规定》正是希望通过对行政程序的正当设置与完善来更好地规范与监督行政权力的运行，从而推进依法行政，建设法治政府。

2.2 基本原则
《规定》第一章第五至第八条分别论述了行政程序包含的四个基本原则：依法公开原则、鼓励参与原则、高效便民原则、信赖保护原则。

其中公开原则和参与原则被放到了更加突出的位置，并以专章的形式诠释公开和参与这两大基本原则，这样的制度设计方式在国外也极为罕见。

2.3 主要内容
《规定》共10章178条，在章节安排上以行政权力概念为核心，与行政法体系基本一致，可以分为绪论（第一章）、主体（第二章）、行为程序（第三章至第七章）、事后监督与责任追究（第八章和第九章）以及附则（第十章）五大板块，其中第三、四、五章以行政行为的种类为主线，第六、七章以程序制度的种类为主线，重点介绍行政听证制度和行政公开制度，这样的体系安排在一定程度上也影响了立法架构的逻辑性。

3 《规定》存在的缺陷和不足
3.1 立法架构的逻辑性有待完善
行政程序法的立法架构是指行政程序法的规定内容在结构体系上的安排与构造。

行政程序立法必须解决是以行政行为的种类为主线还是以程序制度的种类为架构。

在国外，成文时间距今较近较为完善的行政程序法令大都采用以“主体—行政行为程序—监督与救济”为主线，在行为程序制度设计中以“行为开始—过程—结束”为主线，以利于保证程序制度的逻辑性及制度的推行。

《规定》为突出公民参与和行政公开原则，以程序制度的种类为架构，通过专章形式表现，但行政决策、行政执法等制度又是按照行政行为的种类来架构，两者之间存在着内容交叉部分，同一制度的内容被分割在不同的章节之中不利于法规的理解和执行。

3.2 制度设计的经济性有待考察
行政立法的基本诉求通常表现为伸张公平正义、提高行政效率，在各种行政法律制度设计中，经济因素往往被置于细枝末节乃至可忽略不计的地位。

但实际上，制度运行中所需要的经济投入、可能产生的经济纠纷以及相关行政行为对社会经济的间接影响都制约着行政法律法规的有效实行和制度精神的实现。

国外的许多行政程序制度设计中都纳入了经济因素的考量。

美国的联邦行政程序法对民众查阅和复制机关规章等公共信息时应付的费用标准都作了详细规定，其目的是控制行政开支，更为重要的是可以限制政府机关通过设立经济门槛的手段，妨碍行政程序公正。

《规定》中，以控制行政程序经费开支、以避免行政机关间经济摩擦，或以限制行政
程序中出现经济门槛为出发点的制度条文是量小力微。

3.3 内容规定的操作性有待加强
《规定》虽然采用了功能主义的立法风格，凸显了实用性，相比于其他行政法规，其可操作性有所提高，但仍然存在着具体性不够或操作困难等问题。

比如关于听证主持人的规定，第六章第一百三十一条规定：“听证主持人应当具备相应的法律知识和专业知识。

听证主持人应当经政府法制部门统一组织培训。

听证主持人由行政机关负责人指定。

”这一规定并没有明确界定听证主持人的资格，并不能保证听证主持人具有相应的高素质。

3.4 程序保障的完整性有待填补
行政程序的有效运行必须依赖于强有力的司法审查体系。

《规定》中极少涉及行政诉讼程序和司法程序之间的实质关系。

《行政诉讼法》第十一条规定，地方政府规章无权扩大行政诉讼的受案范围，只有法律和法规才能扩大。

所以《规定》只能回避司法审查制度，行政监督欠缺司法保障使得地方性的行政规章“先天不足”。

在《规定》中，行政监督主要依靠行政系统内部的监督，这种行政权控制行政权的方式在充分保障程序的公正性方面给人们留下了质疑的
广泛余地。

没有司法权力作后盾支撑，无论是行政公开，还是公众参与，以及以这两者为逻辑支点展开的新型行政程序规则体系，都可能被行政系统内部的传统因素所阻隔与消化掉，这样的制度不仅不能发挥正效应，还可能增加制度运行的内部成本，造成制度资源的内耗与浪费。