从国外社会救助政策看我国城镇_低保_边缘群体的保障政策_雷璟程

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一、问题的缘起

随着社会保障改革的进行，城市社会保障问题已逐步得到重视和解决，城市中弱势群体的利益诉求也正越来越为人所关注。作为城市群体中的弱势部分，“低保”人群享受到了政府在经济和政策上的各种优待，社会各界也给予其很多帮扶和关爱。自城市最低生活保障制度建立以来，“低保”对象的最低生活保障标准有了很大提高，城市社会救助制度也日趋完善。但是，我们似乎忽略了一个游走在“低保”线附近的特殊群体。他们的人均收入稍高于城市“低保”标准，但由于享受不到“低保”对象所能享受到的一系列优惠政策，没有补差，没有得到医疗、住房、教育等方面的扶助，缺乏相关就业指导，自我发展能力和抵御各种风险的能力都较弱，因此他们实际生活可能比“低保户”更困难。尤其是遇到重大疾病、子女教育费用支付等问题时，他们的权益“真空”表现得更为明显。

在我国，对“低保”边缘群体的政策扶持应归于社会救助这个社会保障的子系统中。社会救助不能有盲点，民生问题无小事。我国在社会保障制度建设过程中所关注的群体越来越细化，近几年，国内一些有条件的城市已经出台了对“低保”边缘群体的倾斜政策。2007年，北京市率先开始了对“低保”边缘群体救助制度的研究，并将其正式纳入2008年工作计划。2008年3月，列席十一届一次会议的民政部部长李学举表示：对于“低保”边缘群体，民政部已要求各地通过建立、完善临时救助制度给予他们帮助。随后，国内一些城市开始对“低保”边缘群体给予了适当的经济补贴和一定的政策优惠。广州、重庆、芜湖、青岛、大连、抚顺等城市很多都在2008年出台了各种帮扶救助方案，辽宁省民政厅还于2008年10月发布了《关于建立农村低保边缘户救助制度的意见》，将关注视角引至农村。

鉴于国情的差异，目前世界上很多国家并无“最低生活保障”这一提法，但国外发达国家对类似的群体（如贫困者、弱势群体等）的保障政策很多。尽管这些政策在发展过程中遭遇到一些时代的限制，但许多体制业已成熟并收到了良好的效果，现今一些典型国家的改革和做法对我们仍然有一定的借鉴意义。

二、国外社会救助政策研究综述

在当代世界中，尽管各国政府在发展社会保障的理念和实践上不尽相同，但对社会救助制度的建设都很重视。国外实行的一般都是城乡一体化模式，未对不同户籍的群体单独列出。目前，最低生活保障制度在国际上并未得到普遍应用，但其作为社会救助中的一种存在形式，我们可以从实质内容上对各国社会救助制度中相关内容加以提取，在政策内容、政策背景与环境、实施情况等方面进行比较，在社会救助的框架内为我国城市”低保”边缘群体保障政策的完善提供有益借鉴。

1.英国的社会救助政策

英国作为典型的福利国家，其实质意义上的最低生活保障制度就是国民救助。《贝弗里奇报告》是英国现代意义上以最低生活保障为主体的社会救助制度的立法源头，“普

遍性”

原则是报告中所提出的重要原则之一。它把生活在最低生活保障水平之下的公民的保障视为国家的社会责任，救助经费大都由国库支出，这与其所标榜的“福利国家”相吻合。1966年实行的《补充救济法》（基于1948年《国民救助法》的补充和修改）是英国现在实施各项社会救助的主要法律依据。该法规定，凡16岁以上英国国民，收入来源不足以维持最低生活需要者，均可申领国家生活补贴，这主要包

从国外社会救助政策看我国城镇“低保”边缘群体的保障政策

雷

程

（暨南大学管理学院，广西壮族自治区南宁市530022）

摘要：游走于“低保”边缘线上的城镇弱势群体已越来越为学术界和政策制定者所关注。我们在做好现有城镇“低保”工

作的同时，也不能忽视这另一部分同样处于“弱势”的群体。本文主要在国外相关政策经验的基础上，从救助理念方面浅谈对我国城镇“低保”边缘群体保障政策的一些启示：国家仍应适当加大对社会救助的投入，“大棒政策”与“胡萝卜政策”的权衡，受助人不能规避其应有的责任，政府的适当“卸任”要靠社会力量的支撑，注重发挥传统文化习俗等可利用的独特优势在社会救助中的重要作用，注重政策的可持续性。

关键词：

城镇“低保”边缘群体；国外救助政策；社会救助中图分类号：C913.7文献标识码：A

文章编号：1007-7243（2011）8-04-

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括以下两类人员：一是失去劳动能力或无力从事经济活动而生活困难的人员；另一类是长期失业人员。具体来说主要有低收入家庭救助、老年救助、儿童救助、疾病救助及事业救助等。

社会保障的刚性增长决定社会保障支出的不断加大，这一增长已愈发超过英国GDP增长，这给英国财政带来越来越不堪重负的压力，并且带来了社会上“养懒汉”等的一些负面影响。近年来，英国也在调整社保政策，以缓解“福利刚性”给国家和社会造成的压力。1997年至今，英国就进行了一次最大规模的改革：引入目标定位管理要素，大幅提高“低保”准入门槛，以减少政府的给付压力。可见，作为福利国家代表的英国，也正逐渐摆脱大包大揽的传统，注重政府的“卸任”以及个人和社会的“载任”。

2.美国的社会救助政策

美国实质意义上的“低保”政策是补救型的项目较为齐全的社会救助。1935年，美国颁布了世界上首部社会保障法典——

—《社会保障法》，其内容主要涵盖三大块：社会保险、公共救助和儿童福利服务。其中公共救助是社会保险的补充，它对无法参加社会保险的人给予社会救助。以后关于社会救助的各种项目均以此为基础不断扩充。时至今日，美国的社会救助项目种类繁多且极其细化，涉及到多类人群生活的方方面面。美国规定凡是食物支出占家庭支出的比例等于或大于1/3的，便被视为贫困家庭，可以给予社会救助。

社会保障的刚性增长同样困扰着美国的财政，好在美国的社会救助资金并非完全取自于联邦政府，资金主要由联邦政府和州政府提供，且州政府有较大的自主权。但是，近年来的财政压力势头愈演愈烈，美国不得不削减或废除了对一些项目的援助，并且强调民间组织和慈善力量。

另外，美国的社会救助工作也相当专业化，这种专业化包括组织的专业化和工作人员的专业化。美国设有许多专门的公共救助机构，里面的工作人员大都接受过专门培训并获得相应的执照，其中还有相当多的工作人员具有社会学和社会工作等相关专业的学士和硕士学位，这些都为专业化的社会救助工作奠定了良好的基础。

3.德国的社会救助制度

德国社会救助的对象有两类：低收入家庭和特殊困难群体（尤其是特殊困难家庭），保障主要是以家庭为单位进行的，因此，可以说家庭救助是德国社会救助制度的主体和实体。德国是世界上首创社会保险制度的国家，旨在以事前预防手段来控制可能产生的社会风险。以“自保公助”社会保障模式而闻名的德国，其社会救助也仅仅是社会保险的一个补充，而且也沿袭着社会保险的色彩。“德国的社会救助资金只有1/3来自于政府和慈善机构补贴，其余2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担，是一种社会自治形式。”德国还从法制上保障了社会团体和民间组织的“合法性”和“独立性”，强调社会力量的重要作用，积极发挥政府和民间的互动作用。

另外，值得一提的是在德国社会救助对象中，对高龄、残疾、妊娠、妇女生育等特殊需求者的救助标准比一般标准高30%。可见政府注意到了弱势群体内部仍然存在着禀赋资源的差异，并针对不同群体的特殊需求“定做”出最“量身”的保障设计。

4.日本的社会救助制度

日本社会救助制度的目的是保证所有贫困国民的最低生活并促其生活自立，因此日本的社会救助可以说是对贫困救助对象进行项目广泛但低水平的基本生活保障。日本社会救助工作的法律依据依然是1950年修订的《新生活保护法》，政府对社会成员申领社会救助要求的规定体现了其浓厚的家庭传统色彩。政府规定，“救助对象必须首先向其负有抚养义务的亲属求助，如抚养义务人无力负担时，再由政府依法进行生活保护。”这强调了以血缘关系为纽带的家庭保障的优先和重要地位。

三、对我国“低保”边缘群体保障政策的启示

1.国家仍应适当加大对社会救助的投入

我国现在处于社会保障周期中的上升时期，目前，许多方面还呈现缓慢的刚性增长趋势。本文在这里借用中国社会科学院王诚所提出的社会保障周期假说。他认为，从国家保障、福利国家、强制储蓄和社会保险四大主要社会保障模式中，可以看出由产生、成长、高峰、衰退和消亡等阶段组成的社会保障体制的生命周期。我国社会保障发展时期与西方发达国家不同，它们往往正处于高峰或倾向于衰退时期，而我国社会保障仍处于成长阶段，社会救助政策在覆盖面、救助水平、救助项目等方面必然有所差异。我们要明白，西方发达国家的社会保障政策是像抛物曲线进行到一定高度才回落的那样，现在正逐步走向保守和缩紧，但我们还处于上升期，覆盖面肯定还要继续扩大。因此，越来越多的弱势和边缘群体会为我们所关注。

但是，我国地域间发展很不平衡，从理论上说，经济发展到一定程度才会有更多的财力物力来更多的关注民生问题。对于众多西部欠发达城市而言，是否会难以承受由发达城市“扩面”所引发的“马太效应”？受保群体的扩大是否会增加政府的财政压力？地方政府在开足马力、加快经济建设同时，如何保证民生政策运行有充足的财政支持？这些都是我国社会保障改革中不得不考虑的地域差异因素。

2.“大棒政策”与“胡萝卜政策”的权衡

这里用“大棒”和“胡萝卜”政策来比喻对受助者采取“严厉”和“宽厚”的救助政策，其目的都是为了增加受助者自力更生能力。过去，诸多发达国家，尤其是福利国家，普遍采取“胡萝卜”政策，这种政策能在一定程度上激励受助人外出找工作，但其正面激励并不能有效解决“养懒汉”问题。鉴于各种压力，目前许多发达国家转而采取“大棒政策”，给受助人施加压力使其出去寻找工作，这些措施有“严格受助条件、出台寻找工作并接受就业机会的法令，以及对不服从工作安排者的制裁等等”。这种“反激励”在实践中取得了一定效果，能在一定程度上克服人的“惰性”。

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