论中日东海划界、领土争端解决的法律方法

・学科前沿・

《学术界》(月刊)总第144期,2010.5 ACADE M I CS No.5May.2010

论中日东海划界、领土争端解决的法律方法

○管建强

(华东政法大学　国际法学院,上海　200042)

〔摘　要〕中日东海划界和钓鱼群岛领土主权归属的争端,既是影响中日外交关系的敏感点也是急需考虑解决的问题。2008年6月18日中日双方就“东海问题达成原则共识”(以下简称“6.18东海共识”),通过研究“6.18东海共识”的定义和效力,论证“6.

18东海共识”缺失全面解决东海划界的纵深目标,而钓鱼群岛的地理位置又是影响中日东海划界的重要支点,中方未能实现锁定对主权争议岛屿的海域进行共同开发。和平解决国际争端的方法包括外交、政治的方法和法律的方法。只要能维护国家利益,无论是外交还是法律的方法都需要认真考虑援用。论文研究了法律方法解决中日东海划界和领土争端的重要意义和前景分析。

〔关键词〕外交谈判;国际司法;国际争端;东海划界

中日两国间关于东海油田归属纠纷备受瞩目。

中日外长于今年2月17日在东京会晤时,日本外相就中方有迹象重新开始春晓油田的生产表示了强烈的不满,他认为这是违反了两国首脑达成的共同开发的协议。并声称“若违反协议,日本将会采取必要措施”。〔1〕数日后,日本媒体又称,如果中国开始在有争议的东海海域开采天然气,日本将把中国诉诸国际海事法院。〔2〕中方表示,“中国拥有开发‘春晓’的主权,绝对不能接受这种诉讼。”〔3〕中国外交部表示,中方在东海问题上的立场是一贯的和明确的。中方重视并坚持东海问题原则共识的态度没有任何变化。希望日方以实际行动为落实原则共识创造良好气氛和条件。〔4〕

日方的出言不逊,源于中日双方对“6.18东海共识”有着截然不同认识和理解。为此,有必要就“6.18东海共识”的定义和效力展开分析。

作者简介:管建强,华东政法大学国际法学院教授、法学博士。

论中日东海划界、领土争端解决的法律方法

一、“6.18东海共识”的定义和效力

(1)中国东海油田共同开发和合作开发的性质

随着中日关系的改善和发展,为了让东海成为和平、合作、友好之海,中日两国经长年的双边会谈,2008年6月18日,中日两国外交机构同时宣布,中日双方通过平等协商,就东海问题达成原则共识。该共识虽然只是口头的,但是中日两国的外交机构在各自网站上公开进行了发表。〔5〕“6.18东海共识”共分为三个部分,主要内容为:

第一部分(关于中日在东海的合作)强调了:“中日双方经过认真磋商,一致同意在实现划界前的过渡期间,在不损害双方法律立场的情况下进行合作。”第二部分(中日关于东海共同开发的谅解)明确了:(一)双方共同开发区块。〔6〕(二)双方经过联合勘探,本着互惠原则,在上述区块中选择双方一致同意的地点进行共同开发。具体事宜双方通过协商确定。(三)双方将努力为实施上述开发履行各自的国内手续,尽快达成必要的双边协议。(四)双方同意,为尽早实现在东海其它海域的共同开发继续磋商。第三部分(关于日本法人依照中国法律参加春晓油气田开发的谅解)特别说明了:中国企业欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律,参加对春晓现有油气田的开发。中日两国政府对此予以确认,并努力就进行必要的换文达成一致,尽早缔结。双方为此履行必要的国内手续。

“6.18东海共识”的三个部分中,仅仅将第二部分定义为共同开发,即东海的北部,而第三部分明确了欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律,参加对春晓现有油气田的开发。本质上来说,共同开发是指中日两国的国家主体之间的行为,由双边条约来规范,不适用任何一个国家的法律,而向日本法人开放的春晓油田,是中方为了向日方表明善意而向日本法人开放的由中国管辖的东海油气市场。为此,第三部分特别强调地说明了该办法适用中国法律。

不管共同开发和合作开采的名称有多么的近似,由于中日双方在共识中明确地表明了春晓油田的开发适用中国法律管辖,而唯一共同开发的区块,其范围不包括春晓油田。因此,将春晓油田视为共同开发的对象是显然错误的。

关于春晓油田对日开放的性质,日方应当清楚。前日本高村外务大臣于2008年6月18日举行的记者发布会时,在回答相关问题时表示:“中国方面所说的春晓不属于共同开发的问题,我以为这是一个定义的问题,如果中方说春晓油田(欢迎日本法人出资参与,接受中国法律管辖)不是共同开发的话,我们也不会对此提出异议。不管怎么说在我方主张的中间线的中国一侧争取到了日本法人的资本参与权,对此是否以共同开发来称呼与否,无论怎么都行。”〔7〕虽然高村外务大臣对此问题的回答不够严谨,但是一直以来,日本方面对此没有异议。可是今年年初起,日本外相冈田克也就中国方面有迹象重新开始春晓油田(日本称为白桦油田)的生产表示了强烈的不满,声称这是违反了两国首脑达成的共同开发的协议。其后,日本媒体称,日本政府已制定新的应对方针,称不排除采取司法手段控告中国,其中包括向国际海洋法法庭提出控告等方式。笔者认为,日本政府所表达的强烈不满是缺乏法律依据的。事实上,日本将位于所谓日本主张的东海中间线向中国一侧的春晓油田命名为“白桦(sirakaba)油田”,是自以为是、十分荒谬的行为,因为,该春晓油田不属于争议地区,属中国管辖,因此,日方的命名行为涉嫌干涉中国内政。总之,根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》),春晓油田属于中国主权管辖范围,适用中国法律管辖,我国企业开采油气资源不受日本政府的影响。

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(2)“6.18东海共识”的效力

虽然日本外务省错误地将春晓油田视为共同开发的对象,但日本外务省向中国抱怨,认为中国违反了两国首脑达成的共同开发的协议(“6.18东海共识”),则说明了日方将“6.18东海共识”视为有拘束力的国际协定。与此相反,国内一些学者认为,“6.18东海共识”仅仅是一个共识,不是书面协定,它属于不具有任何法律意义的初步协议,好比是一个意向书,即使中方不履行“6.18东海共识”也不受任何制约的。笔者以为这种认识恰恰是迄今为止没有重视为实施“6.18东海共识”而履行各自的国内手续的思想基础。

笔者以为,即使是意向书,也不能绝对地将所有的意向书都视为缺乏法律拘束力。事实上缔结意向协议会产生以下三种不同的法律效力:(一)证据效力,即使没有创立法律关系,也可以在诉讼中作为举证的证据使用。(二)预约效力。美国布莱克法律辞典将预约解释为当事人约定将来应订立一定契约的契约。而意向协议书产生预约的法律效力主要取决于以下二个因素:一是当事人主观上是否有受合同“意向”的拘束力。如果订立意向书的当事人表达了一种希望受“意向”约束的愿望,那么就是预约。二是意向协议书的内容在客观上是否反映出有创立法律关系的意向。如果意向协议书的内容明确约定,当事人有将来再订立创立法律关系意向的协议,那么它就是一个是预约合同。(三)正式的合同效力:当事人明确有受协议约束的意思表示。二是意思表示的内容具有确定性。三是当事人的意思表示一致。〔8〕总之,简单地将“6.18东海共识”比作意向书是十分不恰当的。

从国际法角度而言,《维也纳条约法公约》第二条一(a)规定:“就适用本公约而言:称‘条约’者,谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称如何。”第三条规定……本公约不适用于法主体间之国际协定或非书面国际协定,此一事实并不影响此类协定之法律效力……。显而易见,虽然《维也纳条约法公约》仅仅调整的条约是国际法主体之间的书面的协定,但是这一规定并不影响国际法主体之间的口头协定的法律效力,换言之,非书面协定,如君子协定受国际习惯法管辖。此外,从以上的定义还可以获知,不管条约的名称如何,只要是国际法主体之间的创立权利义务法律关系的不违背国际法原则的协定就具有条约的性质,就具有法律拘束力。

结合“6.18东海共识”的内容而言,它既有预约效力的、附条件的内容,也有为中日双方创设权利义务法律关系的内容。如约定“双方经过联合勘探,本着互惠原则,在上述区块中选择双方一致同意的地点进行共同开发。具体事宜双方通过协商确定。”则表明了在一致同意的地点进行共同开发是附条件的,是需要双方协商确定的,有预约性质的。当然,该条款本身并不表示当事方明确有受协议约束的意思。另一方面,“6.18东海共识”中具有法律拘束力的内容有:双方将……履行各自的国内手续……;双方同意……继续磋商;……日本法人按照中国的有关法律,参加对春晓现有油气田的开发。中日两国政府对此予以确认……双方为此履行必要的国内手续。这些内容明确了双方的权利和义务,是具有法律拘束力的承诺。因此,所谓“6.18东海共识”的法律拘束力问题,既不能全部肯定也不能全部否定。至少而言,“6.18东海共识”中的关于“双方将……履行各自的国内手续……;双方同意……继续磋商。”的约定是属于中日双方明确有受协议约束的意思表示,具有法律拘束力。

明确这一点,有助于中方重视自己有义务履行必要的国内程序。所谓的国内程序,笔者的理解是它涉及到中日两国最高权力机关(全国人民代表大会以及全国人大常务委员会和日本国会)的审核程序,因为东海共同开发超越了中日两国政府各自的权限、涉及到两国国家和人民的根本利益,因而需要各自最高权力机关的核准或授权。尽管如此,即使履行各自的国内手续,也存在着不同的结果:核准或否定。为此,“6.18东海共识”中仅要求中日两国