战国秦汉农官制度研究

【内容提要】伴随着经济与社会的巨变，战国秦汉时期的农官制度也发生了相应的变化，呈现出显著的时代特征：在官吏择任上，传统的世卿世禄制渐次被官僚制度取代；在体制方面，国家重农体制确立并逐步完善；在体系构建上，则形成了卓有成效的农业管理体系。农官制度的发展与完善，既是秦汉时期农业经济发展的产物，同时又与秦汉农业经济的繁荣密切相关。

【正文】农官之始，或起于有虞氏。史称，周祖姬弃好种麻菽，相地之宜，宜谷者稼穑焉，民皆法则之。后遂被帝尧推举为农师，被帝舜封号后稷。后稷，司农之官也。周人“世后稷，以服事虞、夏”，在华夏部落联盟中以善于经营农业而著称。商周时期，国家机构设置渐趋完备，专设农官以司其职，见诸文献、文物记载的即有籍臣、农正、司民、田ｊùｎ＠①等。与分封制相适应，三代的农官实行的也是世袭制度。这种“父兄之教，不肃而成；子弟之学，不劳而能”的农官制度，对于早期农业科技、管理经验的积累、传衍发挥了重要作用。进入战国秦汉以后，随着社会政治与经济的巨变，传统的职官制度发生了剧烈的变化，农官制度也在这一进程中产生了相应的变迁。此间中国农官制度之演变对中国农业发展影响至巨，值得深入研究。史界研究战国秦汉官制构成与演变者比比，且创获颇丰，如安作璋、熊铁基《秦汉官制史稿》[1]详细考证各种职官源流，成泱泱大观。总体而论各种著述大都侧重于对官制的整体认识与宏观审视，而专门探讨某一时代某一具体官职者鲜。战国秦汉农官问题虽偶有学者述及，但缺乏对于国家重农体制的确立与农官地位的上升等时代特色的应有关注，尤其是对基层性农官制度更是语焉不详。本文的尝试性探讨，期望能揭示时代背景、勾画演变过程、评价历史作用，以对战国秦汉农官制度形成比较全面、准确的认识与研究。一农官世袭制向官僚制的转化春秋以前，官吏任用实行“世卿世禄”制，为官者父子相继，“皆世官任”。战国时代随着井田制的崩溃，与之相适应的宗法制、分封制逐渐式微，促进了官吏选举制度的变革。封建官僚制度代替世卿世禄制，郡县制取代采邑制，初步形成了中央集权政治体制。官吏由国君任免，“不世官”；官吏不再以封邑为官禄，而普遍实行俸禄制度；实行上计制，对各级官吏进行考核，“当则可，不当则废”。由于各国奖励耕战，以富国强兵为务，故辟田胜敌成为了一种主要的仕进之途。“皆作一（农战）而行官爵”，调动了生产者的积极性，推动了农业发展，农业渐成天下大业，农官地位亦随之迅速上升。同时一批“ｌù＠②力本业，耕织致粟帛多者”也因纳粟帛多而拜爵作官。战国以前，农官地位较低。当时主管工事之司空，位列六卿，“而主管农事之官反由掌教化的司徒兼管，未独立地列于六卿”[2](p33)。《宋书·百官志》述中国古代农官制度演变，谓“大司农……周则为太府，秦治粟内史”。《周礼·天官》：“太府，下大夫二人，上士四人，下士八人，掌九贡，九赋、九功之贰。”太府在周时为下大夫，地位显然较低，农官地位从另一侧面反映了农业在社会经济中的地位。战国时代各国中央官僚机构为秦汉九卿组织之雏形，其中赵、秦有内史官职，地位相当显赫。内史之职是“节财俭用，察度功德”，“和秦汉时代的治粟内史性质是相同的”[3](p110)。桓、管以降，齐行五官制，以司各项专门事务。据《管子》、《韩非子》所载，五官名称各不相同，但其中必有田官。田官以主经济而不可或缺。《管子·六政篇》所述虞师（主林业）、司空（主水利）、司田（主农业）等皆为田官大司田属官。其中有乡师一职，掌劝农，“行乡里，视宫室，观树艺，简六畜，以时钧修焉。劝勉百姓，使力作毋偷，怀乐家室，重专乡里，乡师之事也”。乡师从综合、宏观角度督导、管理农业，与虞师、司空、司田之职互为补充。与三代农官世袭制不同，春秋战国时期一些优秀的农业经营与生产者可擢升为田官或其他官吏。在初秦官制中有一特有官职名曰“庶长”，后来又发展为大庶长、左庶长、右庶长、驷车庶长等。庶长在初秦历史上有非常显赫的地位，他们既率兵又负责地方统治，为国君之外权力最大之官职。有的甚至能参与国君之废立。庶长之名，源于对庶人的统治。庶人是三代时期的平民阶层，他们或为贵族之沦落者，或为无爵之百姓，享有某种程度的人身自由和权利。其平时修耕农之业，战时有兵甲之赋，是社会经济

生活中的一支重要力量。庶长身兼军事、农政二任，正是庶人兵农兼务的具体反映。秦史专家林剑鸣先生从土地所有制形式研究庶长制之渊源，认为这种官制形式正是建立在爰田制的基础之上。商鞅变法后随着秦官制的健全与完善，庶长逐渐演变为爵位名称，用以奖励耕战有功者。战国秦汉，许多官吏以“啬夫”称之。啬同穑，啬夫“原为农夫之别称，以后其中的生产能手被选拔为田官，才逐渐变成了一种官称”[1](p191)。战国啬夫，是基层政务的主要承担者，负责赋税征收、户口审核、监督生产、主持奖惩等事务。啬夫多选拔于民间，因而较多地与农事管理相关。云梦秦简中提到“啬夫”100多次，其中涉及农事者有田啬夫、食啬夫、库啬夫、苑啬夫、厩啬夫、皂啬夫、漆园啬夫等。从云梦秦简看，“啬夫”之优秀者或可为县、道长吏。《南郡守腾文书》曰：“南郡守腾谓县、道啬夫”，即为有别于乡啬夫的“县啬夫”、“大啬夫”。《管子·君臣上》充分肯定“啬夫”之官在中央集权统治下的重要地位与作用，认为在基层的啬夫把事情做好了，“则人君之事究矣”。汉代有朱邑、第五伦、爰延、郑产等，皆曾担任过乡啬夫之职。他们平徭赋、理怨结，廉平不苛，仁化大行，所部吏民爱敬焉。一般老百姓，“但闻啬夫，不知郡县”[4]（《爰延传》）。在世袭制背景下，士大夫以上皆世族，不在选举也。官位等级是父子相继，固定世袭。其贤能不肖，带有很大的或然性。与官僚制度相适应，战国秦汉时代建立了比较完善的官吏选举、考课制度。吴起在楚国推行变法，凡贵族封君子孙已传三代以上者收回爵禄，疏远公族，撤其族籍；裁减“不急之官”，供养“选练之士”，“令贵人征实广虚之地”。这具有明显的限制世卿世禄特权，奖励耕战之士的倾向。申不害在韩实行改革，主张加强君主集权，“因任而授官，循名而责实，操杀生之柄，课群臣之能”[5]（《定法》）。申不害为相期间，“国治兵强，无侵韩者”。商鞅变法以富国强兵为目的。他奖励耕战，凡积极垦辟田地、从事农业生产者，可“粟爵粟任”，得到官爵。同时废除世卿世禄制，“宗室非有军功论不得为属籍……有功者显荣，无功者虽富无所芬华”[6]（《商君列传》），建立了以军功定尊卑爵位的等级制，培植了一批新兴地主阶级官吏。商鞅“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”，建立直属于国君的基层行政组织，破坏了分封采邑制度赖以存在的社会条件，在客观上有利于新兴官僚体制的形成与发展。秦汉时期推荐、征辟、考试制度交互使用，同时又有严格的选举法令约束，选拔了不少人才。秦汉在我国古代社会中占有重要的历史地位，和这一时期人才辈出有着密切的关系。与选举制度紧密联系的是官吏考课制度。战国时代，齐、魏、秦推行上计制，对各级官吏进行考核。云梦秦简中较多地保留了有关农业的上计内容。如《田律》规定，官吏在下雨之后要向上级报告雨量多少和“所利顷数”；遇到干旱、暴风雨、水潦、螽等灾害，也要限期报告。《仓律》规定：谷物、刍稿入仓，要立即记入簿籍并上报内史。并且要把地方官吏巡行郡县、劝课农桑、赈救乏绝、户口垦田、钱谷山入、盗贼多少等，作为考课的重要内容。根据考课结果，“殿”者处罚，“最”者奖励；有劳者升迁，不备者废免。秦统一后，虽属郡县小吏也要进行考课。此种考核制至汉而渐趋完备。中央主管上计机关为丞相、御史二府，丞相负责岁课殿最、御史大夫按察真伪，相辅为用。郡国守相上承中央考课，下则考课其属县。在世官制向官僚制的过渡阶段，战国秦汉时尚存在葆子、任子制度。即“子弟以父兄任为郎”，或“大臣任举其子弟为官”，高级官吏可以由此使其子弟为官。任子制“不以德选”，由父兄荫庇而得官，弊端甚多。但对于某些艺能、方技官职，任子制则有利于技能、经验的沿袭与传承。实行官僚制度，促进了中国官制由“硬化”向“动态”的转变，意义重大。但是过于频繁的官吏更替，也易于造成社会与经济的动荡。故多有政治家主张官吏久任制，如《汉书·循吏传序》云：“太守，吏民之本也。数变易，则下不安。民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化”；东汉朱浮亦云：“天地之功，不可仓卒；艰难之业，当累日也。而间者守宰数见换易，迎接相代，疲劳道路，寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各相顾望，无自安之心。”[4]（《朱浮传》）而官吏久任，则可使吏称其职，人安其业，无苟且之意，有利于社会稳定。故两汉间颇多官吏久任之记载，时谓“为吏者长子孙，居官者以为姓号”[6]