公共管理治理理论

公共管理治理理论

虽然一个社会的外部局限性在于它的经济增长率，但经济增长的正当

性已成为压倒一切的价值理念，成为现代各国的共同追求，并成为现

代多元民主政治最重要的合法性来源。所以，即时地调整公共权力的

结构与运行机制，从而满足经济增长新形式的需要，避免政治合法性

危机，这理应是现代政治学的一个基本命题。

这个抽象命题在世界化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国

际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文

立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理

的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来

就应该是的样子。

一从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这个理论兴起的

直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，

反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复

杂的社会，国家已经丧失应有的行为水平，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布

不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧

变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效

能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋

严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系水平衰减，并进一

步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统

陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太

多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这个总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上

返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制

度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治

学理论和分析方法。

从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性

问题上做出的一次深刻的理解转折与制度突破，在一定意义上，包括

近代以来在内的一切政治学知识都在这个框架下实现了新的整合，无

论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这

个核心而转向个人对公共事物的关心这个主题，由此导致现代政治类

型在三个维度上发生重大转向：

第一，从高级政治向低级政治变迁。一般来说，高级政治首先是指那

些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争

还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、相关民族国家问

题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制

度相关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和

形式实行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决

策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及

次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通

常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所实

行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过相关防止环境污染的法规；决定提升最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来

的促动等等。现在理应已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。

第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各

种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争

或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要

暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴

力在政治中的地位，但是这种地位理应是有限的。相反，规劝政治应

该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体

讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提

是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上实行。

第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以

金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位

从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这个权

威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力

层次又控制着更多的下级次层次，这个系统最后通到普通公民，最后

为塔基部分决绝绝大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政

治是指平等或接近平等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对

维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，不过它们也承认相

互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利

益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的

社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争

性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成

一种虚假的社会一致感。

政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政

治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政

治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的

日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只

有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的水准时，政治生

活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政

治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，

它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回

应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活

的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真

正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于

市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本

来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所

以治理理论更体现了现代政治文明精神。