建设用地使用权(2)

建设用地使用权是指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施建设的权利。建设用地使用权分为国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权。国有土地建设用地使用权是指公民、法人和其他经济组织进行非农业建设依法使用国有土地的权利。集体土地建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。法律对集体土地建设用地使用权的主体有较为严格的限制，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权，用于乡镇企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式，并应当向登记机构申请建设用地使用权登记。《物权法》规定，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。住宅建设

用地使用权期间届满的，自动续期。农民所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。除耕地外，农民集体所有的土地只能用于乡镇企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。农民集体所有的土地必须经过征收为国有土地后方可出让。

建设用地使用权期限及相关问题浅识

陈兴杰

【摘要】本文所论仅限于通过出让方式取得的城镇建设用地使用权。我国现行法对建设用地使用权期限的规定过于严格，宜由当事人自由约定。建设用地使用权终止的原因有约定终止和法定终止。关于建设用地使用权期满的更新，现行法的规定实际上只是使用人在同等条件下有优先缔约权。物权法草案第四、第五次审议稿规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期，意在强调对居民生存基础的特殊保护，实际上却可能制造

更大的混乱。按此住宅建设用地使用权可以无限延续，成为永久性权利，架空土地所有权。从实际效果看，这样规定也无必要。法律应该在续期条件、可续期限、费用确定方法或补偿方法等方面作出可操作的规定。现行法对建设用地使用权终止后的善后处理有补偿和不补偿两种方式：国家仅在因公共利益需要提前收回土地使用权的情形下进行补偿，对其他情形不予补偿，地上物由国家无偿取得。地上物所有权是独立的物权，按照传统民法的地上权制度，地上权人有地上物取回权或补偿请求权。国家取得地上物应该支付合理对价。物权法草案四次审议稿规定建设用地使用权期间届满，根据公共利益需要收回该土地的，应当参照关于征收的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。这是一个很大的进步，但仍然存在问题。

【关键词】建设用地使用权、期限、补偿

【全文】

建设用地使用权属传统民法中的地上权，日本称为借地权、梁慧星教授主持制定的物权法建议稿称为基地使用权、王利明教授主持制定的物权法建议稿称为土地使用权、物权法草案则称为建设用地使用权。我国土地属于国家或农村集体所有。农村集体所有土地的使用权不能自由流转。国有土地使用权的取得方式有两种：即划拨取得和出让取得。1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。由于划拨取得的建设用地使用权具有无偿性和无期性，不存在使用权到期的问题，因此本文所论仅限于通过出让方式取得的城镇建设用地使用权。

一、我国关于建设用地使用权的期限的规定

在我国，出让的土地为国家所有，政府对其进行严格的控制。《城市房产管理法》第十三条授权国务院规定土地使用权出让的最高年限。国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条按土地用途规定了土地使用权出让的最高年限：即居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。这一规定考虑了各种用地的使用情况并予以区别对待。居住是人最基本的需要，普通公民为拥有一套住房往往投入了一生的积蓄，如果土地使用权期限太短，容易影响社会安定。而产业用地通常以盈利为目的，投资在一定的年限中可以收回，因此规定了较短的年限。建筑物因材料、设计、用途不同而寿命有别，但总的看来，40—70年的年限通常短于建筑物的寿命。根据现行法律，土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物、附着物由国家无偿取得。这一规

定明显违背了民法的公平原则，难以为社会大众所接受。合同应该是当事人合意的产物，双方当事人应该拥有意思自治的空间。然而在土地使用权出让合同中，由于土地资源的稀缺性和垄断性，受让人通常处于弱势地位，只能接受出让人预先确定的条款。统一期限忽视了个性化需求，可能导致资源的浪费。查法国、德国、意大利等国民法典，均无关于固定期限的规定。日本昭和十六年修正的《借地法》规定借地权存续期因建筑而异：以石、土、砖或类似坚固耐用的材料建成的建筑物存续期是60年，其他建筑物30年。[1]日本1991年颁布《借地借房法》取代了《借地法》，规定借地权下限30年，但未规定上限。[2]从各国立法规定可以看出，土地使用权的期间宜由当事人自由约定。我国学者对此已有充分认识，由学者编制的两个物权法建议稿都认为土地使用权期限可以由当事人约定，但不得超过法律关于土地使用权最长期限的规定，也不得约

定为永久期限。物权法草案对此没有明文规定，按草案第一百四十四条：采取拍卖、招标、协议的出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。出让合同一般包括使用期限的条款。[3] 据此可以认为出让期限可由当事人自行约定。这一规定具有进步意义。

二、建设用地使用权终止的原因

根据各国民法理论，建设用地使用权的终止原因有期限届满、国家征收、撤销、抛弃、混同、土地灭失、其他约定事由、第三人因时效取得等。建设用地使用权的终止根据终止时间可以分为提前终止和期满终止。根据终止的原因可以分为约定终止和法定终止。我国现行法律规定的终止情形主要有四种：一是违法行为，土地使用人应按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发满二年未动工开发，出让人可

以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。[5]二是社会公共利益需要，在特殊情况下国家依照法律程序提前收回；三是城市规划需要，为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，政府可以提前收回。四是合同期满，土地使用人未申请续期或申请续期未获批准，政府收回使用权。[6 ]物权法草案第一百五十四条规定建设用地使用权在期间届满的情形下消灭。

三、建设用地使用权期限的更新

我国现行法律规定：土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。

[7]在国家提前回收及土地灭失的情形下使用权绝对消灭，不存在更新的问题。在土地使用权期满的情形下，土地使用者需要继续使用土地的，可以申请续期。申请续期应当至迟于期限届满前一年向