广东省农村合作医疗保障制度

浅析广东省农村合作医疗保障制度

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浅析广东省农村合作医疗保障制度

摘要：本文先分析我国农村合作医疗保障的历史发展以及现状，然后指出了广东省农村合作医疗保障制度存在的问题，即现存制度不完善、地区制度建设不平衡、政府的工作管理不力以及各地区医疗条件参差不齐。根据新时期的特点，提出了应该从制度建设、政府领导、政府支持以及医疗条件等方面去完善广东省农村合作医疗保障制度的对策。

关键词：农村合作医疗

我国是一个农业大国，有将近10亿农村人口。农民的医疗保健问题是建立和完善我国社会保障体系的一大难点。农民健康保障工作的好坏直接关系到保护农村生产力，振兴农村经济，维护农村社会发展和稳定的大局，农村医疗卫生状况直接关系到广大农民群众的身体健康和经济、社会的协调发展，关系到农民生活质量的提高和建设小康社会战略的实现。率先改革开放的广东，虽然其农村医疗卫生条件有了极大的改善，但仍然存在不少急需解决的问题。新时期下，作为经济大省的广东，在建立完善的社会保障体系工作上，既要把城市社会保障制度搞得好，又要把农村医疗保障制度不断完善，才能安定人心，稳定社会。因此，广东省农村合作医疗保障制度存在的问题不容忽视。

一、农村合作医疗保障的历史及现状

新中国成立以前农民地位十分低下，谈不上什么医疗保障建设。新中国成立后到改革开放前的这段时期内，农民的医疗保障主要依靠合作医疗体系。改革后，人民公社解体了，农村集体经济迅速萎缩，筹集合作医疗的基金越来越难。中央以及地方政府对农村合作医疗体系没有采取及时措施，而是以不闻不理的做法应对它，于是合作医疗覆盖面很快就下降了，到1986年只剩下5%，全国农村大多数村庄的合作医疗都解体了，村卫生室变成了乡村医生的私人诊所。[1]农民失去医疗保障后，由于支付不起贵重的医药费，生病后普遍处于缺医少药的状态。“小病撑，大病抗，重病等着见阎王”，“救护车一响，家里一头猪白养”，是农民对当时农村健康医疗状况的描述。

90年代以后，一些地方出现了不同模式的合作医疗体系试点，主要有“福利型”、“风险型”和“福利风险型”。虽然一定程度上可以减轻农民看病医药费贵的困难，但是90%的农民仍要自费看病。1998年国务院机构改革后，农村医疗卫生事项转移给了劳动与社会保障部，实际却导致农村医疗保障工作无法实际运作起来。根据有关数字统计，从1991年到2000年，中央政府拨出的合作医疗经费只是象征性地每年500万元，各级地方政府的配套资金也是每年500万元，全国农民分摊下来平均每人每年约1分钱。农

民的医疗保障问题依然得不到有效解决。[2]

进入了二十一世纪，占全国人口85%的农民只获得不足三分之一的医疗卫生保障服务，而只占15%的城市居民却享受着三分之二的医疗卫生资源。乡村卫生所医疗设备陈旧老化，医护人员长期得不到培训。农村实行的政府补贴与自愿参加相结合的新型农村合作医疗制度也只能成为农村中“富裕群体的互助体制”，而非真正意义上的社会保障。

[3]可以说，绝大多数农民没有享受到任何形式的医疗保险。

二、广东省农村合作医疗保障制度存在的问题

走在发展前沿的广东，其农村合作医疗保障制度建设有着跟全国农村一样的困境。由于有坚固的经济基础，相比来说，我省开展的农村合作医疗工作还是取得不错的成绩，农民的医疗条件改善了不少。可是，广东省农村合作医疗保障制度建设仍然存在以下的问题：

（一）现存制度不完善

全省各地合作医疗形式多样，做法不统一，没有形成完整的制度体系。一些地方对合作医疗方案的设定、资金管理方面上缺乏科学论证，影响了方案的正确实施。有的地方虽然筹集了一定的资金，但缺乏合理有效的制度去对资金进行正确使用，效益不理想。有的地方规定的报销形式不合理、不方便。而且大部分地方都没有制度保证群众参与合作医疗管理、监督的权力，容易让农民担心资金被挪用、被贪污，对合作医疗不信任。

[4]制度的不健全，合作医疗时而办时而停，造成农民群众对合作医疗缺乏信心，担心合作医疗不能持久。这些都影响了农民参加合作医疗的积极性。

（二）地区制度建设不平衡

从广东省实施合作医疗保的总体情况看，农村合作医疗开展得较快的地区主要在经济发达的地区，如广州市、深圳市、佛山市、珠海市等等，而粤东、粤西和粤北山区进度缓慢。在开展的乡镇中，绝大多数是靠近市区而且经济条件比较优越的乡镇，偏远的、贫困地区的乡镇开展进度很慢，甚至有些还没有开展起来，导致这些乡镇的许多农民存在严重的看病难问题。落后地区由于经济不发达，农民收入不高，缴费能力低，同时地方政府财政支持力度不够，没有安排必要的资金扶持合作医疗发展。那些不发达地区政府对农村合作医疗给予的引导资金很低，大多数是1元、2元，有的甚至只有人均0.5元，离中央要求各级财政按参加人数每人20元的扶持标准有较大距离，不能有效地吸引群众参加。种种条件的限制，以致增产不增收的农民无法享受应有的医疗资源。

（三）政府的工作管理不力

随着国家行政机关职能转变以及构建服务型政府的管理理念推动下，省政府已经要求省农业厅负责的农村合作医疗管理职能划归省卫生厅,并成立相应的机构和安排相应的人员编制。可至今为止,仍然有许多地区没有将农村合作医疗工作职能移交给卫生局,

形成职能不清、人员悬而未决的局面。有些县、市虽然职能移交和工作交接都已完成,但农村合作医疗管理办公室未建立起来,也没有专人负责此项工作。另外，一些地区还没有把农村合作医疗工作认真摆上议事日程，没有成立农村医疗领导小组。即使有成立了领导小组的，却几乎没有召开过一次会议研究农村合作医疗工作，没有认真部署。这些都严重影响着农村合作医疗的发展。[5]

（四）各地区医疗条件参差不齐

发达地区的医疗条件比较好，而相对落后地区的乡镇医疗条件普遍较差。有些地方的乡镇卫生院房屋破烂，设备简陋，即使拥有X光机、B超设备，却是超期使用的。相当部分的乡镇卫生院由于近年来的经济效益差，无力偿还债务，也没资金更新设备，医务人员工资低，人员流失严重。[6]医疗条件的好坏直接关系到农民的医疗水平，这么差的条件，作为农村合作医疗的基本医疗点，当然影响到农民对治疗的信心。基本医疗点不能去，大医院的医药费又相当贵，年收入才两三千的农民，只好大病当小病治，小病当没病处理。

三、完善广东省农村合作医疗保障制度的对策

（一）健全制度

要使农村合作医疗有序开展，必须有一个健全有效的制度作为依据。省卫生厅合作医疗办公室应加快制订有关农村合作医疗的制度。虽然各个地方的农村合作医疗形式多样，但有些基本的制度是可以统一的，如农村合作医疗运作的流程、资金的管理、财务管理制度、审计和监督制度等。以制度的形式对农村合作医疗的运作和管理规范化，各地区在搞农村合作医疗时，可以按照省政府制订的制度进行规范化运作，以减少当地不规范的操作和缩短他们摸索的过程。收入是农民的命根，所以如何管理好医疗资金才能增加农民对农村合作医疗的信心。资金管理单位必须严格按照有关制度操作，合理使用医疗资金，而且报销手续要简单、方便，随时接受农民群众的监督。此外,各级地方政府对农村合作医疗的投入应加以规范，对用于发展农村合作医疗的基金,保证有稳定来源,减少地方政府补贴的随意性。按地区的人均纯收入制定地方政府的补贴标准,对那些地方财政确实有困难,省政府可以通过转移支付给这个地方实现相应的补贴,实现中央政府规定的各级财政按每人20元的扶持标准。一个地区不分经济水平好坏,统一用一个补贴标准并不公平，应从实际情况出发，加大对贫困的乡镇的扶持力度,而对经济较好的乡镇,地方政府减少补贴。[7]

（二）加强政府领导

新型农村合作医疗作为一种新生事物,在实际推行过程中,肯定会碰到各种问题和困难,需要政府领导并协调解决。政府应该成立由农业、财政、卫生、民政、审计等部门主要领导组成的农村合作医疗领导小组。各级地方政府也成立相应的农村合作医疗领