浅析行政决策合法性与合理性审查在程序与诉讼中的作用

浅析行政决策合法性与合理性审查在程序与诉讼中的作用

作者：康晋伟

来源：《科学与财富》2018年第08期

摘要：行政决策是行政主体在履行政府行政职能所做的行为涉及和决策过程。我国行政程序法中有着一系列合法性审查和合理性审查相关机制，行政复议制度、信息公开制度和听证制度都对行政决策的合法性和合理性发挥重要作用。特别是国家行政机关及其工作人员在处理国家政务和社会公共事务过程中所做的决定，更需要对其进行一系列的合理性和合法性审查。因此，行政决策的合理性与合法性审查也需要进一步的完善。

关键词：行政决策合理性合法性

行政决策是指行政主体为履行行政职能所做的行为设计和抉择过程，它是公共组织，特别是国家行政机关及其工作人员在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。公共组织针对社会生活中存在的或正在发生的问题做出决策，并转化成相关的公共项目，通过调动各种组织机构，调配各种社会资源，运用各种功能手段，达到问题的解决、政治的稳定和经济的发展的目标。而合法性审查原则是中国行政诉讼中的一项基本原则。中国《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”我们称之为合法性审查原则。它是指人民法院受理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判的诉讼行为。

一、国内外行政决策合理性审查和合法性审查相关制度现状

国内行政决策在合理性于合法性的审查上有这一系列的制度保障，包括行政听证度，行政复议制度、以及相关证据和监察制度。其中较具代表性的是 2008 年 10 月实施的《湖南省行政程序规定》，湖南省政府以地方政府规章的形式将重大行政决策作为程序规制对象纳入法规范体系，这是行政法规范首次对行政决策的确认和接纳。作为内部工作规范的《国务院工作规则》，从 2003 年开始到 2013 年，10 年间已经修改了 4 次，该规则逐步完善了对行政决策的基本原则和框架性要求。期间，各地政府也围绕《国务院工作规则》来制定内部规范。在国外，英国行政合理性原则主要适用于与行使自由裁量权相关的行为范畴，这既包括作出具体决定的行为，也包括依议会授权立法的行为，德国行政合理性原则（比例原则、均衡原则）作为一般准则，不仅适用于行政，也适用于立法。德国对比例原则的法学释义最著名的、最通常的阐述为“三阶理论”，即妥当性、必要性、法益相称性。1993年，日本《行政程序法》形成，并在2005年进行了修法，日本《行政法程序》中，有着一系列体现正当程序的保障规定。

二、行政决策合理性审查和合法性审查的相关理论

首先可以明确行政合理性内容在行政决策中的的必要性。合理性原则是现代社会行政法制发展的必然要求，是合法性原则的更高体现。而《行政诉讼法》规定，对行政机关滥用职权和行政处罚失显公正的，可以判决撤销和变更。实际上承认了对具体行政行为合理性司法审查的必要性，但这一范围还远不能适应行政诉讼的实际需要。随着社会经济文化的发展，人类生存空间的拓展，社会生活的日益丰富，各级政府的行政管理职能在相当长的时间内只会绝对增加，与此相对应，作为行政权重要内容的自由裁量权也会绝对扩大。第四、合理性审查是实际行政活动的需要，由于社会现实的复杂多变，使行政活动呈现出多样性和复杂性。第五、合理性审查是更好地化解行政争议的需要。第六、合理性审查是提高依法行政水平的需要。同时，我国行政程序法中有着一系列合法性审查和合理性审查相关机制，包括：行政复议制度（行政相对人不服行政主体的具体行政行为或者认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出重新审查该具体行政行为并纠正的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度）、信息公开制度（行政信息公开制度是基于宪法上的知情权以及行政机关的行政说明责任，自然人、法人或者其他组织有权获得行使公权力的组织的除外事项之外的任何信息的制度。）、听证制度（指在法律规定的条件下，由非本案调查人为主持人，采用准司法的方式听取利害关系人的申辩的制度）。此外，行政诉讼法中规定了合法性审查和合理性审查的相关机制例如：合法性审查原则只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为；合法性审查原则只审查合法性，原则上不审查其合理性；以合法性审查为原则，以合理性审查为例外；司法权不代行行政权，除对显失公正的行政处罚行为，法院可也进行直接变更外。法院的司法权不得代行行政机关的行政权。

三、行政决策合理性审查和合法性审查相关机制的完善

在行政程序上，要进一步完善程序立法，完善相关体制，从根本上废除司法审查法定原则以及对行政诉讼范围规定的各种限制，将所有的具体行政行为都纳入人民法院行政诉讼的受案范围，使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面的审查和监督。其次将行政程序法定化，做到行政决策程序有法可依因为行政决策的程序是否有法可依，必须要保障行政程序的法定化；同时，完善评估和审议程序，在行政决策实施前，即对其合法性和合理性进行分析，对不合法不合理的行政决策在未实施前就进行更正或者制止，评估和审议可以对其专业性进行评估和审议，同时也可以对其合法性进行评估和审议。加强诉讼立法，对行政决策合法性提供保障行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外；在此基础上完善相关责任追查机制，强化事后审查，坚持“加强管理，保护干部，文明行政，严肃党纪政纪”的原则，通过完善相关的责任追查机制，可以确保行政决策合法合理。要确保行政决策的合法合理性，还要保障行政相对人的行政救济权，公民、法人或其他组织在遭受到具体行政行为直接侵害其合法权益，请求有权的国家机关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并追究其行政责任，以保护行政管理相对方的合法权益。除此之外，还可以在相关领域聘请专家顾问，进行专家咨询，以确保行政决策的合理性与合法性；根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。