香港NGO参与社会服务的经验与启示

香港NGO参与社会服务的经验与启示

肖莎

[摘要] NGO是香港提供社会服务的主力，政府购买机制是NGO操作社会服务项目的主要方式，依托于NGO的训练有素的社工和义工则是对社会服务事业的有效支撑。从香港的经验看，在某些社会服务的提供中引入政府购买机制更有利于实现社会管理的创新。要真正实现社会管理的创新，最重要的是规范政府、商界、NGO三者在社会服务供给中的职责，扩大社会服务的市场化、社会化运作空间，构建政府、NGO、商界以及公民个体均参与的社会服务多方合作模式。

[关键词] NGO；社会服务；香港; 政府购买；社会管理

[基金项目] 本文为东华大学2012年中央高校基本科研业务费专项基金项目“政社合作模式下社区社会组织的运作逻辑”的阶段性研究成果。

[作者简介] 肖莎，复旦大学经济学博士，东华大学人文学院副教授，研究方向：公共管理。

一、香港NGO与社会服务的共生发展

香港是中西文化交汇之地，华人传统的慈善观念源远流长，同时又受到西方基督教文化和管理模式的影响，NGO发育较典型。二战后到20世纪60年代初，大量人口涌入香港，大规模救济工作变得刻不容缓，此阶段的社会服务主要依靠宗教团体和慈善团体这类NGO的运作，如街坊福利会（kai-fong welfare associations）得到很大发展，其中心工作是开办义学、赠医施药、派发衣食。政府在社会服务方面的责任，除最基本的实物救济外，重点是感化服务、领养服务及保障妇孺工作。

20世纪70年代以后，除了贫困问题，移民的归属感问题、安老、青少年活动参与等问题在社会发展中逐渐显露，社会产生不稳定因素。认识到单靠政府难以满足社会的需求，政府逐步增加对NGO的利用以及资助，香港社会服务事业因此得到迅速发展。社会服务主要由NGO提供，但由政府提供大部分经费来源。根据香港社会服务联会①的调查，1973、1974 年度，接受调查的32间志愿机构中，海外捐款减至总收入的14%，政府的补助所占的比例增至43%[1]。香港社会服务联会（The Hong Kong Council

①一个代表非政府社会福利服务机构的社团，成立于1947年，现有约400个机构会员，有3,000多

个服务单位，为市民提供超过九成的社会福利服务。

of Social Service）的机构会员数目达一百八十多个的时候，接受政府资助的附属服务单位即达二千个以上[2]。

香港NGO参与的社会服务众多，主要包括安老服务、康复服务及医务社会服务、违法者服务、青少年服务、社区发展、家庭及儿童服务等六大方面，其中安老服务、青少年服务及社区发展服务全部由NGO提供。经过多年发展，香港NGO已经成为独立于政府和工商企业之外的一股规模庞大的力量。

二、香港NGO如何参与社会服务

社会服务也称社会福利服务，它不仅面向弱势群体和有特殊需要的普通居民，也面向一切有相关需要的社会成员，事关广大民众福祉。如果把社会服务看作一种社会政策，它就是一种为改善社会成员状况或为满足弱势社群的公益性需求而进行的政策性干预活动。对作为一种社会政策或者制度的社会服务进行分析至少要回答以下三个问题：一是服务的责任主体是哪些，即由谁来负责生产；二是服务如何组织和管理，即服务的提供者以哪些方式将服务资源转化为服务产品；三是服务如何输送，如何促进案主的参与，即该服务系统的提供策略。

（一）社会服务由谁来生产，全部由政府负责还是让NGO或私营机构也参与其中？

20世纪70年代，香港政府发表社会服务白皮书，提出建立政府与NGO的“伙伴”关系，明确了政府与NGO共同负责社会服务的模式。这种“伙伴”关系模式在《社会福利白皮书》（1991）中得到了肯定和延续：“维持充满活力和进步的自愿机构部分，并使其在与政府的真正的伙伴关系中运作，对于社会福利的未来发展至为重要。”[3]香港回归后，政府推出“整笔拨款制度”和“服务表现监察制度”，NGO与政府之间形成“合约关系”。2010-2011年度，特区政府拨给NGO的资助预算，连同合约服务额，总额约95.98亿港元，约占396亿港元的社会服务开支总额预算的24%[4]。以平安钟①服务为例，长者安居服务协会（Senior Citizen Home Safety Association）是一家参与此项服务的NGO，目前该协会已累计为超过15万人次提供了服务。长者安居服务协会与政府存在“合约”关系，对于需安装平安钟的困难家庭，政府提供津贴，由该协会提供服务，对于不符合申请政府津贴的困难长者，协会可用自身经费资助其使用平安钟。

①一种用来连接服务使用者（长者及有需要人士）和24小时运作中心的便捷通讯系统。使用者只

需按动主机或遥控器，呼援员便可与其对话，代为报警或呼叫救护车。

为推动政府、商界和社会福利界三方合作，建立伙伴关系，共同扶助弱势社群，政府在2005年的施政报告中宣布设立2亿元的扶弱基金，商业机构如捐赠支持NGO 推行社会福利项目，政府可按额资助[5]。这使得社会服务凸显多元化主体格局，政府－NGO－私营机构之间形成了多方合作的良性互动。

（二）、社会服务如何组织和管理，社会服务的提供者以何种方式将社会服务资源转化为社会服务产品?

在香港的社会服务体系中，政府出资，以招标方式请NGO及各类私营机构操作社会服务项目成为主要方式之一，并建立了相应的监管机制。

政府先行对当地居民在社会服务方面的需求进行评估，再依照评定情况，制定服务目标、服务类型、人力编制、经费支出、服务内容及受惠人资格等条件，采用竞投方式挑选服务经营者，NGO及私营机构均可参与。原本政府对NGO实行标准成本资助制度，即“实报实销”（全额资助）。2000/2001年以后，政府推行全新的方式：“整笔拨款制度”，即政府就某一服务项目拨出一定款项后，NGO不能再申请补助，剩余资金也不必退还，以提高NGO的服务绩效。

中标机构承担服务项目后，按政府预定的要求开展工作，承办合约的NGO受严密监管，包括：定期审核服务统计数字及资料；为服务表现水平订定基准；定期服务检讨；突击检查；调查投诉。政府的责任主要是制定政策和服务规划、提供所需经费和进行服务监督（参见图1）。

图1. 香港社会服务组织和管理流程图