高速公路管理体制的现状与改革

社科论坛

一、我国高速公路管理体制现状与存在的问题

当高速公路建设规模扩大，运营管理任务也随之增大，公路行业技术进步加快以及社会对高速公路服务水平的要求不断提高，高速公路建设管理出现了一些矛盾和问题。同时，现有高速公路运营管理体制中的一些问题也显现出来，主要反映在缺乏战略规划及整体改革思路，特别是在投资体制改革步伐加快的环境下，管理体制混乱、机构设置交叉重置、职能不清、执法力度不够等问题相当突出。在面对市场的情况下，目前存在的主要问题有以下几点。

1.管理主体混乱、条块分割严重。

由于高速公路的投资主体不同或采用分段修建方式，因而在同一路段中，存在多个互不隶属的管理单位或实体。这些单位或实体按照各自的利益行使管理权，缺少相互间的协调和统一，影响了高速公路快捷、高效优势的发挥，给道路用户带来了许多不便。

2.政企职能交叉严重、权责不明。

(1)高速公路建设管理职责划分不合理集团公司以国道、高速公路建设管理者的身份，既有企业经营管理的职责，也承担了部分行政管理的职能。同时其在建和将要建设所有高速公路项目的建设管理权，将导致高速公路投资主体单一和国有企业的垄断经营，不利于公路建设市场多元化发展，影响了各方面投资建设高速公路的积极性。

(2)授权交通厅管理的内容和范围不明确。高速集团公司由省政府授权交通厅管理，但由于对授权管理的内容和范围未加具体明确，导致实际管理中交通厅只负责高速公路规划、计划、筹集资本金和建设项目的质量监督、竣工验收等，而对集团公司的投资方向以及高速公路建设、运营、管理有关重大决策问题却无权过问，行业管理无法实施，高速公路集团公司运营偏离政府目标的倾向和建设运营中不符合规定的行为得不到纠正和制止。

(3)高速公路管理办事程序不规范。在高速公路行政管理中，目前有关高速公路建设、养护、资本运营、债务偿还以及高速公路配套开发服务等均由高速集团公司直接报告请示省政府。这既不符合省政府办事规则，也不符合国家发改委、交通部有关公路建设管理的程序规定，使省政府陷入高速公路建设经营管理的具体事务，也不利于交通厅授权管理职能的发挥和落实。有些文件经由省政府转交交通厅办理，增加了办事环节，降低了工作效率。

3.区域发展不均衡、发展步伐较慢。

由于我国区域经济发展差异较大，不免造成高速公路区域发展的不平衡。主要表现在：欠发达地区自然环境恶劣，再加上地理、气候等原因导致公路建设需要高填深挖、凿隧架桥、上防下护，致使当地的工程造价偏高，建造高速公路需要巨额资金（但征地拆迁费用相对较低）。

二、高速公路管理体制改革的发展趋势

根据国家高速公路管理体制所存在的主要问题和症结，并依据高速公路管理体制设置的目的和原则，对调整与理顺国家高速公路管理体制提出以下对策和建议。

1.合理设置、划分高速公路管理机构的职责。交通部是代表政府主管全国公路工作的部门;集团公司是从事高速公路建设运营的企业。应按照各自的定位和职能合理划分在高速公路建设运营管理上的职责，形成职责明确、责任落实、运转协调的分工合作关系。交通部依法履行高速公路建设运营的行政管理职责，不干预集团公司的具体经营活动，并要加强协调指导，搞好服务，为全国高速公路建设运营创造良好外部环境。

2.加快高速公路企业化经营步伐。高速公路建设集团公司作为大型国有独资公路经营企业，应当建立起自主经营、自我约束、自负盈亏、自求发展的运行机制。为此笔者建议：

(1)建立有效制衡的法人治理结构。按照公司法等的规定，建立起各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构，形成民主科学、权责明确、灵活高效的决策、经营、监督机制。公司董事会、监事会人员的产生，按有关法律并结合现行干部管理权限和程序加以明确。

(2)进行清产核资和资产评估。建议由交通部、财政部等部门组成资质评估机构，对集团公司经营的高速公路等资产的基础上，按“债跟资走”的原则，将其经营的高速公路由交通部统贷时形成的债务全部转移，由交通部继续作为债务人，通过与集团公司签订转贷协议的方式落实债务，对集团公司经营的高速公路项目使用的要偿还利息的地方财政债务，使集团公司在高速公路建设经营上的责任、权力与义务相统一，促进集团公司切实加强企业管理，搞好独立核算，增强自我约束和自取发展的能力。

3.加强对高速公路建设运营和维护监督管理

(1)规范高速公路收费，提高收费服务水平严格按照国务院有关整顿道路收费站点进行清理，对不符合政策规定的收费站点坚决撤并;在高速公路联网收费系统建立运行之后，一律取消高速公路主干线上设置的收费站;并对同一线路上由不同运营主体管理的高速公路实行联合设站，通行费比例分成。

(2)培育统一开放的高速公路养护市场、提高养护资源配置高速公路养护要实行社会化、市场化，推行招投标制和合同制管理。收费还贷高速公路的养护一律面向市场招投标，通过公开、公平、公正的竞争，择优选定高速公路养护经营实体，促进降低养护成本，提高养护质量和效率。收费经营高速公路的养护由有关经济组织负责，由其自主决定养护模式，但必须确保高速公路及其设施完整完好。高速公路运营管理机构和中标的养护经营实体通过签订养护合同，明确各自的权利、责任与义务，增强责任约束。适应高速公路养护市场竞争的需要，建立健全高速公路养护经营实体资质认证制度，严格把好市场准入关。

高速公路管理体制的现状与改革

孟垂凯吉林省高速公路管理局伊通管理处

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