国有划拨土地的价值构成及其估价

国有划拨土地的价值构成及其估价

作者：南京大学城市与资源学系宗跃光

摘要：国有划拨土地，需要通过征地获得，因而具有土地取得成本。

为了实现单位或企业的生产服务功能，需要通过一系列的土地熟化过程，

因而具有开发成本，正是这些成本构成划拨土地的价值基础。本文在分析

划拨用地的基本价值属性基础上，通过具体案例探讨划拨用地价值构成及

其估价方法。

关键词：划拨土地，价值构成，估价

一、概述

国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通

知》（国土资发[2001]44号），为国有划拨用地的价值认定及其估价提供

了政策和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共

和国城市房地产管理法》的规定，国有划拨用地是指国家机关用地，军事

用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、

水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地等等。划拨土地使

用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取

得的国有土地使用权，同时也是国家在一定年期内，继续向土地使用者无

偿提供生产经营的场地。实际上，伴随城市土地市场的进一步改革，国家

土地管理局已于1998年2月17日发布的第8号令《国有企业改革中划拨

土地使用权管理暂行规定》，提出国有企业使用的划拨土地使用权，应当

依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，

根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、

国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以

处置。不论哪种方式，划拨土地的价值属性已经在我国房地产市场经济中

有所体现，明晰这些价值属性及其结构，对于提高土地集约化效益，合理

进行土地收益的分配具有重要意义。

一般而言，划拨土地使用权取得与出让土地使用权取得在成本构成上的

差别在于有没有交出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出

让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让金区别于土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，是按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。出让金的高低是由多种因素决定的，而使用划拨土地因没缴纳出让金，所以没有明确受那些因素的限定，这样在评估划拨土地使用权时如何参照出让土地使用权作因素调整就显得无所适从了。因此，需要估价师根据具体情况确定适当的估价方法和合理的调整系数。本文在对划拨用地的价值构成及其基本估价方法分析的基础上，结合具体案例进一步讨论。

二、划拨用地的价值构成及其基本估价方法

新的《城镇土地估价规程》明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念，在对划拨土地使用权评估时最常用的是基准地价法。为了确切掌握划拨土地的价值构成，首先需要了解基准地价的价值构成。根据国土资源部对城市基准地价内涵的统一规定，即各土地级别或均质区域内的，“五通一平”（或“七通一平”）土地开发程度下，平均容积率下，同一用途完整土地使用权的平均价格。基准地价法是根据各个城市和地区确定的城市基准价格，通过对不同类别和级别的基准地价的修正，得到委估对象评估价值的方法。基准地价测算的土地价格可以分为楼面熟地价、地面熟地价、楼面毛地价、地面毛地价四种类型。基准地价的表达方式可以有级别基准地价、分区基准地价和路线价。在实际运用中，如果没有特别说明，基准地价一般是指具有级别的地面熟地价。对于地面熟地价而言，其价值构成基本由3大部分组成：土地取得成本、土地开发成本以及土地所有者权益。由于土地所有者权益一般通过出让金的形式体现，所以划拨用地的价值主要由前两项构成，土地取得成本和土地开发成本，如果划拨用地是生地，则其基本价值构成是土地取得成本。其基本计算公式是：土地价格=适用的基准地价*期日修正系数*年期修正系数*因素修正系数。

对于划拨用地的估价，我们同样可以套用其他常用基本估价方法，例如在用成本法计算出让土地价格时，划拨土地使用权价格应为土地使用者在

取得土地使用权时支付的平均成本，包括土地取得费、土地开发费、有关税费、利息和利润。在用收益还原法估算划拨用地的价值时，用土地纯收益减去国有土地租赁的租金，可以得到划拨土地的纯收益。再经过区域因素、个别因素的比较修正，求得待估划拨土地的纯收益，划拨土地使用权价格等于划拨土地的纯收益除以土地还原利率。在用市场比较法估算划拨用地的价值时，可以通过划拨土地交易案例进行交易情况、日期、区域及个别因素修正得出待估划拨土地使用权价格。出让土地比较法是根据与委估对象类似的出让土地价格，通过对扣减出让金，得到委估对象评估价值的方法。其基本计算公式是：划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格－土地使用权出让金，或者：划拨土地使用权价格＝出让土地使用权价格×（１－出让金比例）。

三、案例分析

根据划拨用地的价值构成，工业划拨熟地的土地价格主要由土地的平均取得和开发成本组成，工业划拨生地的土地价值主要由土地的平均取得成本构成。本案例的估价对象是位于某市郊区的一座火力发电厂，分为主厂区和工厂专用水库两部分。其中主厂区500,000平方米,占用的是耕地，专用水库1,500,000平方米，占用耕地500,000平方米，非耕地1,000,000

平方米。经过估价人员的现场调查和了解，发现主厂区土地开发程度可以设定为“五通一平”（通路、通上下水、通热和通电及土地平整）的Ｉ类工业划拨用地，其基本价值构成是土地的取得和开发成本。专用水库的情况比较复杂，首先当地的耕地和非耕地的征地成本不同，其次水库用地的熟化过程与一般工业用地的熟化过程有很大区别，水库水坝的建造成本一般都计入建筑物和构筑物的成本之中，因此划分为没有实现五通一平的II类工业划拨用地，其基本价值构成是土地的取得成本，可以分解为IIa（非耕地）和IIb(耕地)两种生地类型。本估价报告拟分别对这3种工业用地类型进行评估。

根据《城镇土地估价规程》（以下简称《规程》），通行的估价方法有市场比较法、收益还原法、剩余法（假设开发法）、成本法、基准地价法

等。本次估价拟采用成本法和基准地价法进行综合评估。

（一）、土地价值评估过程

1、I类工业划拨土地价格评估

（1）成本法

以在同一供需圈内通过征用方式取得的土地使用权，并达到现有土地开发程度，所需发生的成本和费用的现行标准为基础，运用成本法进行测算，基本公式为：

待估宗地土地价格=土地取得费＋土地开发费＋税费+利息+利润

土地取得费:土地取得费是指待估宗地所在区域征用同类土地所支出的平均费用。征地费用主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗及地上物补偿费三个项目费用。根据《中华人民共和国土地管理法》办法中有关规定,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均生产值的30倍。具体倍数由各地人民政府与用地方根据实际情况商定。目前莲花市实施的是2000年《某省实施中华人民共和国土地管理法办法》，三费总和不得超过土地被征用前三年平均生产值的25倍。

莲花市不同耕地亩产值参照表1计算：

表1 不同耕地产值表

根据莲花电厂周边土地近几年的实际征地的情况，确定I类工业划拨地的征收标准为二类耕地的20倍，即39元/平方米。有关税规费包括：耕地占用费，土地管理费等等，按征地费的6.26%计，合计2.44元/平方米。则土地取得费为41.44元／平方米。

土地开发费:本评估项目所指土地开发费为从取得土地后至达到“五通一平”条件下的熟地状态。根据电力工程建设投资估算指标，结合本地区目前土地开发基本费用，土地“五通一平”的基本费用20元/平方米。

利息:根据待估宗地的规模，调查电厂的土地开发周期，确定土地开发周期为2年，投资利息率按目前中国建设银行公布的固定资产一年期贷款利息率5.31％计，土地取得费为一次性年初投入，土地开发费为2年中均匀投入。则

利息＝2×(41.44×5.31％)+(41.44×(5.31％)2)+(20×5.31％) ＝4.4+0.12+1.06

= 5.58元/平方米

利润:根据城镇土地估价规程的标准，当土地开发作为一种企业的行为时，企业用于土地的投资应当计算利润，综合考虑本地的投资回报率，确定年投资利润率为8％。则

利润＝（41.44+20）×8%＝4.92元/平方米

最终土地价格确定:依据成本法测算地价公式:

I类国有划拨土地价格=土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润

=41.44＋20＋5.58＋4.92

=71.94 元/平方米或47960 元/亩

（2）基准地价法

根据(莲花政字[2003]12号)公布的基准地价，委估对象所在的地区属于莲花市工业3级地价区的外围地区，理论上应该作地价区位条件的减值处理。

其基本计算公式为：

土地价格=适用的基准地价*期日修正系数*年期修正系数*因素修正系数期日修正系数:估价期日没有超过莲花市公布的基准地价有效期，所以修正系数为1；

年期修正系数:莲花市公布的基准地价有效期的年期到估价基准日的物价水平略有上浮，所以修正系数为1.03；

区位因素修正系数:由于委估对象位于工业3级地价区的外围地区，区位因素修正系数为0.80;

权属因素修正系数:由于基准地价是出让土地的价值,因此按照40%的出让金计算, 权属因素修正系数为0.60；

最终土地价格确定:

I类国有划拨土地价格=适用的基准地价*期日修正系数*年期修正系数*

区位因素修正系数*权属因素修正系数=150*1*1.03*0.80*0.60=74.16（元/平方米）或49440.00 元/亩

(3)加权平均法获得I类国有划拨土地价格

由于本估价分别采用成本法和基准地价法求取I类国有划拨土地价格，考虑到两种方法对本类土地估价都比较客观，因此分别赋予权重0.5,

结果如下：

I类国有划拨土地价格=0.5*成本法结果+0.5*基准地价法结果

=0.5*71.94+0.5*74.16= 73.05 元/平方米或48700元/亩

2、II类工业划拨土地价格评估

（1）成本法

评估中以在同类区内的通过征用划拨方式取得土地使用权，由于水库的土地利用不同于一般工业用地的熟化过程，其建造成本已经记入建筑物、构筑物之中，因此本估价报告作为生地计算其价值。基本公式为：待估宗地土地价格=土地取得费＋税费+利息+利润

土地取得费：土地取得费是指待估宗地所在区域征用同类土地所支出的平均费用。根据莲花电厂水库周边土地的实际情况，确定II级工业划拨地的耕地征收标准为二类耕地的18倍，即35.1元/平方米。有关税规费包括：耕地占用费，土地管理费等等，合计2.19元/平方米。

对于非耕地征收标准为二类耕地的12倍，即23.4元/平方米。有关税规费包括：耕地占用费，土地管理费等等，合计1.46元/平方米。则：耕地土地取得费为37.29元／平方米，

非耕地土地取得费为24.86元／平方米。

利息：根据待估宗地的规模，调查电厂专用水库的土地开发周期，确定土地开发周期为1年，投资利息率按目前中国建设银行公布的固定资产一年期贷款利息率5.31％计，土地取得费为一次性年初投入。则：耕地土地取得费利息＝37.29×5.31％= 1.98元／平方米

非耕地土地取得费利息＝24.86×5.31％= 1.32元／平方米

利润：综合考虑本地的投资回报率，确定年投资利润率为8％。则：耕地土地利润＝37.29×8%＝2.98元/平方米，非耕地土地利润＝

24.86×8%＝1.99元/平方米。

最终土地价格确定：依据成本法测算地价公式：

土地价格=土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润

II类国有划拨耕地土地价格=37.29＋1.98＋2.98

=42.25 元/平方米或28166.67 元/亩

II类国有划拨非耕地土地价格=24.86＋1.32＋1.99

=28.17 元/平方米或18780 元/亩

（2）基准地价法

根据(莲花政字[2003]12号)公布的基准地价，委估对象所在的地区属于莲花市工业3级地价区的外围地区，理论上应该作地价区位条件的减值处理。

基准地价法的基本计算公式为：

土地价格=适用的基准地价*期日修正系数*年期修正系数*因素修正系数期日修正系数：估价期日没有超过莲花市公布的基准地价有效期，所以修正系数为1；

年期修正系数：莲花市公布的基准地价有效期的年期到估价基准日的物价水平略有上浮，所以修正系数为1.03；

区位因素修正系数：由于区位等因素的影响，因素修正系数为0.70；

权属因素修正系数：由于基准地价是出让土地的价值，因此按照40%的出让金计算, 权属因素修正系数为0.60；

土地熟化程度的修正：由于委估对象的价格定义是生地，土地熟化程度的修正系数为0.70；

土地利用类型的修正：由于委估对象存在耕地与非耕地的区别，因此对非耕地增加修正系数为0.65；

最终土地价格确定：II类国有划拨耕地土地价格=适用的基准地价*期日修正系数*年期修正系数*区位因素修正系数*权属因素修正

=150*1*1.03*0.70*0.60*0.70

=45.42（元/平方米）或30280 元/亩

II类国有划拨非耕地土地价格=适用的基准地价*期日修正系数*年期修正系数*区位因素修正系数*权属因素修正*土地熟化程度修正

=150*1*1.03*0.70*0.60*0.70*0.65

=29.52（元/平方米）或19680 元/亩

（3）加权平均法获得II类国有划拨土地价格

由于本估价分别采用成本法和基准地价法求取II类国有划拨土地价格，考虑到估价对象距离莲花市基准地价区较远,所以成本法赋予权重0.65, 基准地价法赋予权重0.35。结果如下：

II类国有划拨耕地土地价格=0.65*成本法结果+0.35*基准地价法结果

=0.65*42.25+0.35*45.42

= 43.36 元/平方米或28906.33 元/亩

II类国有划拨非耕地土地价格=0.65*成本法结果+0.35*基准地价法结果

=0.65*28.17+0.35*29.52

= 28.64 元/平方米或19093.33 元/亩

（二）、估价结果

本次对某省莲花发电厂委托评估的两宗分别位于莲花市区东部6公里处的主厂区以及12公里的水库区的土地进行评估，土地评估结果详见一览表2。

土地总面积：2,000,000平方米

土地总价值：86,845,000元, 合8684.5万元

人民币大写：捌千陆百捌拾肆万伍千元整

表2 土地估价结果一览表

四、结论

对于国有划拨土地，存在一种观点，认为既然划拨土地是国家无偿提供给使用者的，所以不具有价值。实际上，划拨土地需要通过征地获得，因而具有土地取得成本。为了实现单位或企业的生产服务功能，需要通过一系列的土地熟化过程，因而具有开发成本，正是这些成本构成了划拨土地的价值基础。本文在分析划拨用地的基本价值属性基础上，通过具体案例确定划拨用地价值主要由土地取得成本和土地开发成本构成，如果划拨用地是生地，则其基本价值构成是土地取得成本。