资源性国有资产调研报告

关于加强我市资源性国有资产管理的几点思考

长期以来，我国对自然资源的勘察、开发和利用一直十分重视，也分别制定了相关法律法规。但是对自然资源的市场属性和管理从观念和管理上都有待加强，尤其体现在对资源性国有资产的管理方面，导致对资源性国有资产管理配置不合理、使用效率低、流失严重和过度开发利用等一系列问题。现试作以下几点思考。

一、资源性国有资产主要涵盖的范围

资源性国有资产，是指在我国法律法规的规定下，所有权属于国家的资源性资产，主要包括在我国主权管辖之下的所有权属于国家的土地、水流、森林、矿藏、山岭、荒地、草原、滩涂等。我市的资源性国有资产中森林资源、矿产资源和水利资源等储量十分丰富，有必要对其进行科学合理的监管。目前，我市资源性国有资产具体包括：河道砂石开采权，矿产资源的探矿权、采矿权，搅拌混凝土（含需特殊加工的建材）、民用爆破等特许经营权，温泉资源的开发权、经营权，公共场所广告牌经营权，城市公共设施经营权，公共场所车辆停放和服务场点经营权，公共交通（出租汽车）经营权，道路、桥梁、公园、河堤、广场、景观、人防设施等城市公共资源的冠名权、广告权，旅游景区、景点经营（使用）权，国有林地经营权、建筑垃圾消纳场经营权、注册商标转让、加油（加气）站、码头经营权等公共资源、公共产品

和特许经营权。

二、资源性国有资产监管中存在的问题

对于资源性国有资产的管理，国家已经制定了一系列的法律法规，但是，由于中国社会主义市场经济建设的实践时间较为短暂，缺乏国有资产管理方面的经验，加之对国有资产管理体制的理论研究和体制创新也不够，使得现有的国有资产管理，尤其是资源性国有资产的监管存在一些问题。主要表现在以下几个方面：

（一）资源性国有资产配置的市场化程度低。长期以来，由于经济发展的急迫需要，对自然资源的勘探、开发和利用比较重视，但无论从观念还是从制度上，前期规划和后期监管不够，导致过度开发利用，进而对环境造成破坏，危害整个社会经济的可持续发展。资源性国有资产得不到合理配置，从而极大地阻碍了经济的发展，由于监管不力，造成资源性国有资产的严重浪费与破坏。

（二）资源性国有资产管理规章缺乏。由于资源性国有资产涵盖范围广泛，对资源性国有资产的开采利用涉及很多行业法规，如《森林法》、《矿产资源法》、《水资源法》、《土地管理法》等法律法规，虽然十八大已提出“完善各类国有资产管理体制”，但在全国范围内均缺乏统一的规章制度，用以规范其评估备案、公开转让、审批程序等。

（三）主管部门多头治理。我国长期以来实行的资源性国有

资产分部门管理，使得批准权限分头行使，缺乏对资源性国有资产的统一规划和监管。目前，我市资源性国有资产基本上是实施的条块管理，主要涉及水利、林业、国土、城建、市政、旅游等多个部门，这种多头管理的模式既不利于资源性国有资产的整体开发利用，也容易造成国资收益的流失。

（四）维护国有资产权益和廉政建设的需要。由于缺乏统一、规范的资源性国有资产监管制度，导致资源性国有资产的价格定位和评估不科学，被少数企业和个人钻了政策的空子，部分资源性国有资产以零价格或极低的价格转让给了私人，不仅导致了国有资产的流失，也容易滋生腐败。

三、完善资源性国有资产监管的对策和建议

资源性国有资产管理的现状及其存在的问题，要求对其管理模式进行更多的探讨和改革。在制度设计上，必须基于维护社会经济可持续发展的需要，解决资源性国有资产的配置问题。同时，对资源性国有资产的管理应采取直接手段和间接手段相结合的方式，建立起科学合理的管理体制。

（一）健全资源性国有资产管理方面的法律法规

我国目前对资源性国有资产的监管分别规定在矿产资源法、森林资源法、水法、海洋法、土地管理法及相关监管条例中，没有单一的资源性国有资产的监管条例。对资源这种特殊的资产的稀缺性、环保性和开发的危险性认识不够，对产权的确认和保护滞后，管理者往往既是所有者也是经营者，众多的监管机关实施

多头管理或乱不作为、乱作为，容易造成国有资源的流失和浪费。而对资源性国有资产监督管理的法律多以行政法为主，处罚措施多以罚款方式，收益成本大于违法成本，起不到法的规制作用。因此，应尽快完善资源性国有资产管理的地方性法律法规，明确资源性国有资产的概念、范围、种类、性质、权属、评估体系、监管机构、权利义务和责任等。同时，要对现有单行的资源行业部门法进行修改，与宪法相宜，这样有利于防止各类法律、法规之间产生矛盾和抵触，也为解决纠纷提供便捷途径。

（二）规范资源性国有资产的管理程序

要健全完善资源性国有资产的评估体系，建议由市国资管理部门授予具有资产评估资格的社会公正性中介机构进行资产评估，并将评估结果报市国资管理部门审查备案。未经市以上国有资产管理部门授予资产评估资格的中介结构评估的，一律不得从事资源开发和利用。如资源性国有资产经营权、使用权转让的应当进行资源性国有资产评估或咨询，国资部门负责办理资源性国有资产的评估和备案工作。资源性国有资产的评估和备案，是企业设立、产权登记、经营使用资源性国有资产的必备条件。未经评估备案者，有关管理部门不得办理相关审批、发证手续。凡以经济功能为主、以市场效益为主要目标的开发和使用，在符合国家使用规划和不影响自然环境的前提下，除公共利益需要外，都必须进入公开市场转让，坚持市场化配置资源的方向，采取招标、拍卖、挂牌、特许经营等公开、公平、公正的竞争方式确定使用

者或经营者。

（三）厘清资源性国有资产管理部门职责

只有建立科学的监管体系，才能确保资源性国有资产的安全完整和保值增值，要厘清部门职责，建立纵横交错、分工明确的资源性国有资产监管体系。资源性国有资产管理各主管部门要在法律规定的职责内，负责抓好本行业资源性国有资产监督和管理，对国有资源的转让、收益、环保、治理和公平公正性负直接责任。国土、水利、林业、市政、城建、交通、旅游、财政等部门要各司其职，把好准入关、程序关、收入关，确保资源性国有资产保值增值。

（四）建立资源性国有资产登记制度

对资源性国有资产实行实物管理，建立资源性国有资产产权登记制度。实物登记制度是资源性国有资产管理的一项基础性工作，建立完整、系统的资源性国有资产实物登记制度，才能以此为指导，了解当前辖区国有资源的存量分布情况及流量变化情况。实物登记制度有助于保证资源性国有资产的完整，有利于明确经济责任，使企业在开采利用各种资源时根据数量、品质付费，可以杜绝一些小企业和低效率企业对资源的滥采行为，确保资源性国有资产实物的安全和完整。

（五）建立资源性国有资产开发保护基金制度

对生态型自然资源的保护和见效周期长、民间资本不愿投资的，环保性能高的经营性自然资源的开发提供经费支持。这部分