第十一讲 分权学说

分权学说对理解西方政治制度的意义

(在政治制度理论中)“分权学说在现代一直是 最重要的，无论从智识上说，还是就其对制 度结构的影响来说，都是如此。它与西方政 治思想的另一重大支柱——代议制政府理论 一起，构成那些被标示为‘合宪’政府的主 要支柱。” “这一学说是分析西方政府制度 的最有用的工具，仍然最有效地体现了支持 这些制度的精神。”
波利比乌斯(203-120BC)论罗马政体



波氏认为,罗马共和国是把君主制、贵族制、民主 的单纯形式混合起来的政治体系。元老院是贵族因 素，公民大会是民主因素，执政官是君主因素。他 说： “所有三种政府因素都可以在罗马共和国中找到。 实际上，不论政治体系的结构中，还是在日常实践 的作用方式中，三者都有平等、和谐、平衡的。即 使是当地人也不能确切地肯定国家在政体上是贵族 制、民主制还是君主制”。 ——转引自Scott Gordon:《控制国家—西方 宪政的历史》PP98-110

洛克将国家权力分为立法权、执行权、对 外权。立法权是国家的最高权力，用来规 范政府的行为以保障全社会成员的权利， 立法权应属于民选的议会。执行权是负责 执行议会制定的法律，在君主制国家中， 执行权应属于国王。对外权力是决定战争 与和平、联合与联盟以及其他外交事务的 权力，对外权也应属于国王。
洛克认为，上述三种权力不能集中在 一个人或一个团体手中，特别是立法权与 行政权要分立。如果同一批人同时拥有制 定和执行法律的权力，就会给人们的弱点 以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。 洛克的分权其实是两权分立。他对司法 权的独立趋势和制约作用缺乏深刻的理解。



“作为一种政府理论，分权学说始终没有独 自为一个稳定有效的政治制度提供一个足够 的基础，因此，它已经结合了其他的政治观 点，如混合政体理论、均衡观念、制衡理论， 从而构成多种复合的政制理论，从而为现代 西方政治制度提供了基础。” ——维尔：《宪政与分权》P2
二、分权的理论与实践依据
1、”原罪说”,人性恶,对人性的不信任.对政 治与政治人物的认识:绝对权力绝对导致腐 败。 2、政府结构影响公认的政治价值的实现。 集权的一元化与分权的多元政治体制,实质 地影响着权力和资源在不同利益集团间的 分配。


1、雅典政制与亚里士多德的分权思想； 2、罗马共和国的混和政制及评价； 3、中世纪特殊的政治生态与政治体系，教 会对世俗政权的制约； 4、近代资产阶级启蒙思想家洛克、孟德斯 鸠等对分权学说的发展。三权分立学说的形 成。
雅典政制（594-338BC）




1、以奴隶制为基础，只有生父母是雅典人的男性 自由民才有政治权利；梭伦把自由民按财产分为四 个等级，权利不同。 2、 雅典政制是历史上第一个有多层次、存在相互 约束关系的权力机构的政体： A）公民大会（法定人数为6000人） B）议事会（500人，来自10个部落） D）执政官（抽签产生，9人） C）陪审法庭，陪审团；公民主要通过陪审法庭控 制政府和官员的权力。
第十一讲 分权学说
绝对的权力绝对导致腐败。
——Lord Acton
政治权力的配置格局
限制国家权力，保障公民权利，政治权
力配置应为三维格局：国家与公民分权； 中央与地方分权；国家机构内部分权。 国家结构,是讲中央与地方分权。今天 讲的分权学说，主要是讲国家机构内部 的职能划分与权力配置。
本讲主要内容
美国革命先驱 Thomas Paine的政府观

“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由 我们的邪恶所产生的。”社会的作用是积极 地增进人们的幸福，政府则是为了制止人们 的恶行，消极地增进人们的幸福，因此,“政 府即使在其最好的情况下，也不过是一件免 不了的祸害，在其最坏的情况下，就成了不 可容忍的祸害。” ——摘自《常识》



一、什么是分权学说和三权分立？ 二、分权学说的理论与实践依据； 三、分权学说的历史发展：从阶级分权到政 府分权； 四、当代西方国家的分权体制(英美比较) 五、中国共产党对待分权学说的态度。
一、分权学说的涵义



当代宪政国家政府内部分权有两种形式：议会至 上或三权分立； 三权分立，就是把国家权力划分为立法、行政和 司法三个部分，分别由三个不同机关掌握的制度。 三个部门的宪法地位是平行的。行政特别是司法 可以制约立法机关的行为。 三权分立的主要目的是造成行政、立法、司法三 个系统相互制约、权力平衡的局面，使任何一个 国家机构都不可能单独地取得绝对的控制权。
3、分权体制决定着国家的政治体制是否设 置了防止一个强势集团独占政治权力和利 益的有效机制。 4、公民通过选举向官员授权后，已无可靠 手段对他们选举的代表和官员进行控制； 5、因此，分权体制有利于各个利益集团参 与政治,有利于强制政府遵守宪法、实行法 治，保证社会公正。
三、分权学说的历史发展
——转引自《联邦党人文集》P254



美国宪法主要制定者和解释者之一 James Madison论分权



立法、行政、司法权置于同一人手中，不论是 一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任 命的还是选举的，均可公正地断定为虐政。 …仅只在书面上划分各部门的法定范围,不足以防 止导致政府所有权力残暴地集中在同些人手中的那 种侵犯。 ——《联邦党人文集》第47篇，P246、256
对美国建立三权分立制度的评价




美国的立国思想：人人政治平等，政府只能从民众 中获取合法权力；政府存在的唯一理由是确保每个 人生存、自由和追求幸福的权利（杰弗逊）。政府 应该民有、民治、民享（林肯）。三权分立是这一 立国思想的体现。 1、三权分立体制是美国人民的正确选择； 2、三权分立的实质是拒绝权力至高无上； 3、三权分立的制衡效果依靠法律维护和延续。
分权理论与混合政体理论的区别`


纯粹形式的分权理论将政府职能分配给 政府各个部分并限制任何部分只能行使其恰 当的职能。再者，分权学说中明显没有混合 政体中的那种阶级基础…… ——M.J.C.维尔：《宪政与分权》P31
四、西方国家的分权体制




（一）三权分立的制度：以美国为例。 1、三权分立：立法权归国会，行政权归总统， 司法权归法院； 2、相互制衡： 国会对总统、法院的制约； 总统对国会、法院的制约； 法院对国会、总统的制约。 （二）议会制即内阁制的特点，以英国为例。
美国宪法主要制定者和解释者之一 Alexander Hamilton论分权


把权力均匀地分配到不同部门，采用立法上 的平衡与约束；设立由法官组成的法院，法 官在忠实履行职责的条件下才能任职；人民 自己选举代表参加议会——凡此种种，完全 是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面 取得的主要进步。这些都是手段，而且是有 力的手段，通过这些手段，共和政体的优点 得以保留，缺点可以减少和避免。 ————《联邦党人文集》第9篇，P40-41
邓小平论三权分立（二）


西方的民主就是三权分立、多党竞选等 等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我 们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、 两党制。我们实行的全国人民代表大会制度 一院制，这最符合中国实际。 ——邓小平文选V2P221，1987
江泽民论三权分立（一）


我们正在按照十五大的要求，继续坚定 地推进政治体制改革。我们的政治体制改革 必须从中国的实际出发，绝不能照搬西方的 多党制，不能搞三权分立、两院制那一套。 —— 《在学习邓小平理论工作会议上的讲 话 》，1998年7月17日。
中世纪欧洲的政治体系



政治受到三重权威的控制：教皇、帝国皇帝、 地方统治者。世俗权力受到教会的强有力压 制和制约。 新教神学家认为：当世俗权力掌握者（君主） 的行为和命令有悖于上帝之法而使国家、教 会、人民受难时，人民有权反抗。 胡格诺派新教理论家莫尔奈关于政治社会的 建立以两个契约为基础的理论。
亚里士多德论国家机构的三种功能


一切政体都有三个要素…….三者之一为 有关城邦一般公务的议事机能（部分），其 二为行政机能部分——行政机能有哪些职司， 所主管的是哪些事，以及他们如何选任….； 其三为审判（司法机能）。 议事具有最高权力…..（法庭）专司违 犯宪法（政体）案件…….. ——《政治学》P215、228
五、中国共产党对三权分立的态度



1、一贯的基本立场：否定。邓小平、江泽 民的论述； 2、近年来党内的不同声音：袁庚、任仲夷 的观点； 3、学术界的主流观点与倾向。 今天如何评价分权学说？ 如何对待其他民族创造的政治文明？
邓小平论三权分立（一）


一般讲政治体制改革都讲民主化，但民 主化的含义不十分清楚。资本主义社会讲的 民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本 主义民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两 院制。我们的制度是人民代表大会制度，共 产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那 一套。 ——邓小平文选V2P240，1987
斯巴达克的政制


1、从最富有家族中选出两位终身制国王； 2、由28位年长贵族成员组成议事会； 3、由有权持有武器的所有男性公民组成公 民大会； 4、5位行政官组成行政委员会，行政官可以 最贫穷的公民中选拔。
罗马共和国政制





1、元老院：8个社会等级的最高层，最有土地的 贵族；卸任执政官； 2、执政官：最高行政官,公民大会每年选举2名。 3、财务官:公民大会选举产生,任期1年,8-12个。 4、保民官：公元449年后建立，每年由公民大会 选举10人，有权否决执政官的行政行为、公民大 会法案、元老院决定。 5、公民大会: 国家立法机构,决议勿需元老院批准.

孟德斯鸠(1689-1755)对国家权力的分析
每一个国家有三种权力：（一）立法权
力；（二 ）有关国际法事项的行政权 力；（三 有关民政法规事项的行政权 力。


依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或 永久的法律，并修正或废止已制定的法律。依 据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受 使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种 权力，他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。我们将 称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国 家的行政权力。 ——《论法的精神》下卷P155
混合政体理论的本质



混合政体理论的中心旋律是君主制、贵 族制、民主制的混合。 混合政体理论的基础是这样一种确信， 即必须让社会中的主要利益集团联合参与政 府职能，以此来防止任何一个利益集团可能 将自身的意志强加于其他利益群体。 ——M.J.C.维尔：《宪政与分权》P31
分权理论的转折： 洛克（1632-1704）的分权理论

如果司法权不同立法权和行政权分立， 自由也就不存在了。如果司法权同立 法权合而为一，则将对公民的生命和 自由施行专断的权力，因为法官就是 立法者。如果司法权同行政权合而为 一，法官便将握有压迫者的力量。
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如果同一个人或是由重要人物、贵族或平 民组成的同一个机关行使这三种权力，即制 定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪 或争讼权，则一切便都完了。 ——《论法的精神》下卷P156
《独立宣言》起草人 Thomas Jefferson论分权

政府的一切权力——立法权力、行政 权力、司法权力，均归于立法机关,把这些 权力集中在同一些人手中，正是专制政体 的定义。这些权力将由许多人行使，而不 是由一个人行使，情况也不会有所缓和。 一百七十三个专制君主一定会象一个君主 一样残暴无道。
孟德斯鸠论分权


一切有权力的人都容易滥用权力，这是 一条千古不易的经验。有权力的人们使用权 力一直到遇有边界的地方才休止。它的最大 边缘为止。 就事物的性质而言，要防止滥用权力， 就必须以权力制约权力。 ——《论法的精神》下卷P154
当立法权和行政权集中在同一个人或同
一个机关之手，自由便不复存在了；因 为人们将要害怕这个国王或议会制定暴 虐的法律，并暴虐地执行这些法律。
江泽民论三权分立（二）


西方国家的一些人，总想把他们那套民主制 度强加给我们，总想让我们实行西方式的民主。 在这个问题上，我们同西方国家一直在进行尖锐 的斗争。西方敌对势力打所谓的“民主”牌，实 质就是要实现他们“西化”、“分化”中国的政 治图谋。我们千万不能上这个当。我国有十二亿 多人口，搞西方的那一套三权鼎立、多党竞选， 肯定会天下大乱。 ——《在省、自治区、直辖市党委负责同志会 议上的讲话》（1999年7月19日）