香港财政管理与内地比较研究(一)

香港财政管理与内地比较研究(一)

“内容提要”本文对香港财政管理的特点进行了归纳，在此基础上，对香港与内地财政管理的若干方面进行了比较。最后，从香港现行财政预算案看内地财政预算的公开性。

“摘要题”港澳台经济

“关键词”财政管理/公共财政/部门预算/比较研究

“正文”

一、香港财政管理的特点1.简单有效的理财理念。香港政府的理财理念是：审慎，量入为出，致力避免赤字，不让政府开支增长超越经济增长，以及维持简单明确的低税制。香港奉行上述理财理念，在财政管理上主要是为了达到以下目的：维持充裕的财政储备；确保公共部门不会多占社会资源；确保政府有能力随着经济增长的趋势，不断投资于基建和改善公共服务；确保海内外投资者的信心，使他们放心在香港进行长期投资。

2.财政收支中期预测。香港除了编制年度财政预算，还进行为期5年的收支中期预测，5年包括现行财政年度、下一财政年度以及其后的3年。这种中期预测从性质上看，类似于西方有些国家编制的“滚动预算”和“经济周期预算”。它的作用是：预测经济增长趋势，预测期内整体财政收支状况，比较财政开支与生产总值增长，预测财政储备的水平。

这种中期预测的好处：一是能够把预算中安排的项目与政府的中、长期计划相结合，长计划短安排，有利于政府活动的开展，使财权与事权结合得更紧密；二是在选择和安排项目中重视成本——效益，便于安排财政支出顺序；三是考虑许多项目是跨年度的，按项目安排预算，可以根据预测期内的发展变化情况，及时对目标、计划和预算进行调整。

3.独特的财政储备制度。香港政府的财政储备是政府的财政盈余减去赤字之后的累积结余。香港财政储备制度在其财政管理中发挥着“蓄水池”作用。当某一财政年度财政预算有盈余时，盈余将会拨作财政储备；当财政预算出现赤字时，政府便会动用财政储备填补该年度的收支差额。香港财政储备水平目前大致维持在4000亿港元以上，这些巨额的财政储备存入外汇基金，由此得到的投资回报，则是政府的一个收入来源。外汇基金是由一个独立机构，即香港金融管理局管理的。由于香港经济市场化程度较高，香港又是一个高度开放的城市，把财政储备存入外汇基金不会对市场中的资本形成冲击或损及到私人部门的利益。香港财政中的储备除应付不时之需外，其更为重要的功能，则集中在经济周期与汇率的稳定上，这体现了“一国两制”的特点。这样，香港的财政储备作用就与内地有着明显的差异。

4.推行资源增值计划。香港特别行政区2000-2003年间，实行了一项旨在提高公共部门效率的资源增值计划。该项计划的目标，就是在不降低公共服务水平（甚至提供更多更好的公共服务）的前提下，逐步削减政府运转的开支基数，3年期间累计达到增值5%的目标。在推行该项计划的过程中，各部门都创造性地采取了一些资源增值措施，这些措施可行性很强。例如，重新设计工作程序，精简机构；重组机构，重新分配职务；按需求和使用情况调整服务水平；削减各种津贴的开支；在适当情况下由内部人员分担工作；把资讯科技管理、电脑系统的发展和保养及办公室营运等非核心服务交由私营机构提供；节省设备的维修费用；节省办公室开支等。

5.财政管理中的弹性。《基本法》规定，香港财政预算“力求收支平衡，避免赤字”，这与《预算法》规定内地的地方各级预算“不列赤字”从法的层面上看有着很大的不同。相比之下，香港在财政预算管理方面就有一些弹性。实践证明，由于香港经济高度开放，经受外部冲击也较大，因此，保持这种弹性又是必要的。香港财政管理中的弹性当然不仅表现在是否准许列赤字上，还表现在核准修改权转授、各类罚款的处置以及“垫款以应付紧急付款”等方面。

6.编制部门预算依据量化指标。香港在编制部门预算时，要求各预算部门必须提供过去两年的拨款数及来年要求的拨款数、宗旨、简介、服务表现目标及指标、来年需要特别留意的事项等资料。虽然这也是一种“基数加增长”的预算编制方法，但由于部门服务表现的目标基本

上都予以量化，在此基础上编制的部门预算自然也就有了较为科学的基础。

7.收费实行用者自付的原则。香港特别行政区政府在厘定各种收费时，一直采用“用者自付”的原则。这一行之有效的原则确保从服务中受益的市民必须支付服务成本，政府则可以收回提供这些服务所需的成本，而不用纳税人承担。各项收费是政府一个主要收入来源，约占经常收入总额的10%.这项收入有助于实行低税政策，也有助于实现财政收支平衡。当然，政府在实行这项原则时，并不是一味地坚持用者自付原则，有时也会考虑到市民的承受能力，补贴与市民息息相关和影响民生的服务。例如，对于学费和医疗费用，香港政府只是收回这些服务的部分成本。

8.“政府开支”与“公共开支”有别。在香港，政府一般收入账目是提供资源的主要机制，政府按需要把资源转拨其他基金或将其他基金的资源拨回政府一般收入账目中。基金账目包括基本工程储备基金、资本投资基金、公务员退休金储备基金、赈灾基金、创新及科技基金、土地基金和贷款基金等。政府一般收入账目与各种基金账目是有各自独立的会计记录。盈余或赤字是由政府一般收入账目与各种基金账目的各自盈余或赤字所合成的。香港政府的公共开支包括政府开支。政府开支主要是政府一般收入账目（经常账与非经常账）和上述的几种基金。公共开支不仅包括政府开支的所有内容，还包括营运基金、奖券基金和房屋委员会基金。由于这些部分是财务独立而且依法自行管理的，所以并不列入政府预算中。

二、香港与内地财政管理的若干比较由上可见，香港与内地在财政管理上存在着差异，下面主要就香港与内地在财政管理上的若干方面进行比较。

1.预算基础——政治体制框架不同。内地是共产党领导下的多党合作制，执政党是共产党，而各民主党派则是参政党。内地的政治权力主要集中在行政部门手中，选民和各级人代会对政治事务尽管有着决定性的影响能力，但其性质与作用的程度不同于香港。从香港来看，“一国两制”，“港人治港”，立法会与行政长官、法庭分享着政治权力，选民和立法会对本地政治（预算）事务的影响是很强的。

香港与内地政治体制的差异，决定了适用于香港预算管理中的公共选择理论并不适用于内地。内地在这方面的预算理论建设几乎尚是空白，尤其是在现行的政治体制框架内，在市场经济下如何构建我国的预算理论与管理制度还是空白。市场与资本力量是整个社会的主宰，政府要做的，在预算方面就是如何在管理上下功夫。而我国要建立的是社会主义市场经济，尤其是从计划经济转向市场经济的改革是空前的，是政府推动型的，需要有自己的理论来指导极具我国特色的改革实践，把西方的理论照搬过来，是削足适履；用原来的理论来指导现行的工作与改革，则是固步自封，同样是不行的。

2.财政管理的松紧程度不同。从制度层面上看，香港在财政管理上的弹性似乎要大于内地。然而，从实际执行的情况看，却得到相反的结论：香港的财政管理要严于内地。就以能否打赤字为例，内地的地方各级预算是不允许打赤字的，但目前许多地区，尤其是县乡财政预算大多是赤字预算。香港的财政预算尽管有时也会出现赤字，但从中期预测看，却基本是平衡的。香港的财政管理比内地更为严格，还体现在：一是香港只有一级财政，政府的所有税、费收入，以及各项支出，都由政府统一收支。这与内地一般分为几级财政不同。香港财政管理严格依法办事，广大市民都知道政府收取任何费用都必须依法征收，公开宣布，接受立法机关审批和社会舆论的监督；香港政府对每项开支、采购，也都有严格的规定，接受独立审计署的监督，而官员个人所能支配的财权十分有限。这些都从制度上保证了政府的廉洁。相比之下，内地存在着乱收费甚至乱收税现象，政府采购制度以及与之相关的监督体系尚待完善。二是香港与内地税率的高低不同，税制的复杂与简单程度不同，征收与减免过程中的宽严程度也不同。香港现行的公司利得税和个人标准税率，分别为16%和15%，是世界上税率最低的城市之一。香港的税制简单，透明度高，因此，尽管没有多少税收优惠措施，但是因为没有任何隐性的收费，投资者可以很清楚地计算成本。同时，香港的税收制度对待本地资