公共政策的基本理论演变及其发展趋势

公共政策的基本理论演变及其发展趋势

摘要：政策实施过程进行动态系统分析的“政策传导系统”理论登场。在以往的政策系统分析模型中,政策和决策是同义的,如果政治系统作出了什么决定,由此给外部环境带来了什么影响也在把握之中。但是,那个决定乃至政策是怎么实行的,其结果使决定和政策本身发生怎样的变化,这些问题也吸引了许多学者的注意力。

关键词：公共政策；基本理论；演变；发展趋势

一、行政执行理论的演变

行政执行理论或称行政实施理论经历了由古典到现代的过程。在早期公共行政学中执行与行政概念是联为一体、不可分的。20 世纪30 年代初期美国政治学界讨论的行政学问题仅限于行政过程。那时的官僚组织颇似韦伯(M. Weber)设计的官僚结构,是少数高层管理者所控制的结构,上级的政策由下级来执行,下级要“立即”、“自动地”、“无疑问地”服从命令。可见,执行或实施的观念融合在组织的领导和决策的概念之中。威尔逊(W. Wilson) 时代仍然强调行政与政府计划是相互独立的。行政是中立的、专业的以及非政治的。因而,威尔逊本人认为行政是建立在科学理性的原则之上的。直到泰勒的《科学管理原理》出版,行政执行开始被评价是否有效率,这是管理学激发出的作用,行政执行开始被纳入到行政过程的内涵中。

后来在1937 年古力克(L. Gtulick)和尼维克(L.Urwick) 合编的《行政科学论文集》中行政执行包含在行政过程中的理论才得到了完整地阐释。古典行政理论的特点在于贬低政策执行在政策过程中的重要性,重视上下级关系,而不给执行以选择的余地。史密斯(T.B. Smith) 在他的《政策执行过程》一文中明确地指出:“政策一旦制定,政策即被执行,而政策的结果将与政策制定者所预期的相差无几。”在这样的观念下,政策过程注重的是制定而非“执行”“, 执行”被融合在政策制定之中。而且,制定与执行是一个从上到下的科层关系,它是纵向

的直线式的领导方式,而不是双向的互助关系。公共政策学者若克(F.E. Rouke) 在《官僚系统、政治与公共政策》一书中指出:“在美国公共行政的传统理论上,行政执行者的选择方案仅限于对手段的决定,而行政行为的宗旨或目标却是由负责的政治官员在命令中或是法规上已确定的。”根据古典行政执行理论,曹俊汉先生将执行理论的运作内涵概括为以下三点:〔1〕1. 政策制定与政策执行在系统上是一体的,要领上是主从关系的,以及动作上是连续的。2. 政策制定者与政策执行者应于下列分工的基础上:(1) 政策制定者确定目标,政策执行者实现目标。

(2) 政策制定者有权决定不同目标的先后顺序;政策执行者具有执行目标的专业知识与技能以及服从的精神与秉承政策制定者的意志。3. 有关政策执行的决策在性质上是非政治性的与技术性的,而执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。

二、政策实施理论的展开

随着社会经济的飞速发展,古典的执行理论已不能真实地反映出政策过程的实际情况。公共政策学的不同发展阶段可以看出这种变化。在公共政策的形成时期(1950 —1960年代) ,研究者从统计学、数学及经济学中借鉴和发展出一些新工具,开始应用于政策。20 世纪60 年代,在美国,各种旨在解决各种社会问题和政策问题的政策研究机构陆续成立,系统研究方法广泛应用于公共政策研究之中,并成为有力的研究工具。20 世纪60 年代前期,政策研究得到了迅猛发展,这主要是因为西方社会一系列的社会政治危机引起了社会政策问题激增,而政府对此却软弱无力,此阶段研究者倍加注意政策实施,注意政策与执行的协调一致。到了20 世纪70 年代公共政策学得到了空前发展,并出版了一大批论著,社会普遍接受了作为科学的公共政策学。公共政策学知识体系包括从政策制定到政策实施、政策评估的全方位研究。目前,全球都比较关注公共政策问题,学者的研究重点在于各种社会制度和社会因素对政策制定和政策实施的影响和制约、分析如何更好地使政策达到预期的目标以及评价政策之于社会的作用和意义。现代公共政策学的研究表明,首先,政策的制定与实施在公共政策的意义上已是难以截然分开的概念,尤其涉及到具体的政策的制定和执行更难分开。其次,政策的制定和实

施并非是简单的直线关联关系,而是一种复杂、微妙、互相依存的关系。古典的行政理论过分地简化了政策过程的复杂依存关系。再次,政策实施依据的行政权力可能会带来各种负面影响,从而引出对实施政策的权力的规约问题。上述结论不仅是对古典的政策执行或实施理论的补充,而且说明政策实施是公共政策学的主要问题,同时它也成问题。正因为如此,许多学者在政策的实施方面做了卓有成效的研究。

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