城市建设中的公民参与

城市建设中的公民参与

——杭州市的实践、经验及进路

赵光勇杭州师范大学

[内容提要] 从近些年许多城市的实践来看，重大城市建设工程，政府发挥了重要的作用，但仅靠政府一家是远远不够的，需要引入民主参与的机制，依靠包括政府、市场和公民社会在内的多元力量的参与。杭州市在一系列关乎民生的重大工程中，通过公民参与机制，政府不断拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，创新社会管理。杭州的社会民主管理模式。城市建设中的公民参与，不仅有效地体现了民主，而且改善了民生，促进社会的和谐稳定。然而，在杭州公民参与城市建设的实践中，多元参与边界不清晰，公民参与之渠道、深度与广度以及限度还需要提升优化与提升。

[作者简介]赵光勇（1975—），男，汉族，杭州师范大学政治经济学院讲师，研究方向为政治发展、地方治理。

通讯地址:310036 杭州市下沙高教东区学林街16号杭州师范大学政治经济学院。

邮箱：。手机：

（该文受2011年度国家社科基金青年项目《公民参与导向下的地方政府创新模式研究》资助，课题编号：11CZZ037。）

城市化在改变中国面貌的同时，也产生了一系列如城市拥挤、交通拥堵、环境恶化、贫富悬殊、生活质量下降等负面的后果。因此，如何有效应对人口迁移和地理空间高速扩张的城市化进程，对管理者来说，是一个严峻的挑战。就城市政府而言，伴随着原有城市规模的扩大，就存在一个城市改造、更新、拓展的问题。在城市改造、更新和拓展过程中，必然要实施老城拆迁、房屋改善、道路改造、环境保护等一系列建设工程。这些城市建设工程，关系到城市居民的切身的“住”、“行”环境，与社会民生密切相关。从近些年许多城市的实践来看，重大城市建设工程，政府发挥了重要的作用，但仅靠政府一家是远远不够的，甚至还可能出现政府大量投入而民众不买账的情况。

作为公共事务的城市建设，目的是为市民打造一个“优良生活”的环境，直接关系到普通民众的民生幸福。因此，需要引入民主的机制，依靠包括政府、市场和公民社会在内的多元力量的参与。政府在其中发挥主导作用，但不可能“包打天下”，还得引入市场的力量，更重要的是，要发挥民主参与的优势，引入民众的智慧与创造力。

一、公民参与：城市改造和建设的新进路

公民参与是指处于决策层之外的公民对公共的或涉及到自身利益的项目、政策和管理过程的回应、对话和自愿卷入。正如俞可平所言，公民参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。①

随着城市化的高速推进，城市建设成为了城市政府的一项重要工作。和一切公共治理一样，城市建设也需要从民主治理的理念中寻找资源。改革开放以来，城市社会中社区居民自治得到了发展，但城市管理过程中民主理念的引入和民主机制发展，仍然比较滞后。城市规

划和建设缺少一套发动和组织人民群众积极参与的渠道和机制。城市建设过程中的民主化程度，城市建设的民主管理顺应了信息化、市场化、城市化的发展要求和时代趋势。

城市建设中的民主参与首先是从城市规划领域开始的。在西方社会，城市规划中的公民参与自二十世纪60年代开始成为城市规划发展的一个重要方面，同时也成为了城市规划进一步发展的动力。城市规划的公民参与直接导致了城市规划的社会化，使城市规划从专业技术领域转向社会政治领域，将专业性与公共性结合起来。城市规划中的公民参与，被认为是城市居民的一项基本权利。在城市规划中必须让广大的城市市民尤其是受到规划内容影响的市民参加规划的编制和讨论，规划部门必须听取各种意见并且将这些意见尽可能地反映在规划决策之中。目前，在发达国家和地区，城市居民已经从参与城市规划扩展到参与城市建设和管理的全过程，即规划、建设与运行各个环节。

在中国，公民参与近些年来越来越频繁地进入社会的公共管理领域，被誉为参与式治理。参与式治理成为一种新型的社会治理模式。“民主参与、民主决策、民主管理成为公共政治生活和行政管理的日常实践。”②依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，管理国家事务。城市建设作为城市政府的重要公共行政管理职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公民参与城市建设决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。

（1）公民参与的功能。在当前的城市建设中，民主参与是关键。城市政府要转变思路，从“我们为民众建设城市”变成“我们和民众一起建设城市”。从公共治理的角度来将，公共政策的运行过程要以公众或公民的接受和认可为基础，因为政策的需求信息来自于社会民众，政策的顺利执行需要政策主体与政策客体之间的合作。城市建设与市民生活和利益直接相关，更需要公民参与来提升政策质量和合法性、可接受性。具体言之，公民参与城市建设可以实现以下目的：

1、公民参与能够深化民主和实现公平。

2、公民参与提升公共政策的合法性。

3、公民参与城市管理改善公共政策质量。

4、公民参与能够便利公共政策执行。

在城市建设中，公民参与的动力来自于两个方面，一是城市建设中涉及到的自身的权益的维护，这个权益可能是比较私人的、直接的、眼前的利益，也可能是公共的、间接的、长远的利益。这是参与的利益动力。公民参与的最高阶段意味着普通民众部分或全体掌握城市建设的决策权或者能够分享城市建设的决策权，从城市的规划开始就能影响到整个城市管理。二是在参与过程能够获得满足度，通过参与城市建设获得效能感，也即受自我实现的驱使，这是参与的心理动力。

当前，公民参与城市建设有多种形式和渠道，从填写城市规划的调查问卷到直接参与城市建设管理。我们可以借鉴托马斯提出的“公民参与的矩阵”（下图）来了解公民参与的多种形式。

根据参与主体、参与对象和参与目的不同，我们也可以将公民参与划分为这样两种形式：其一是公共参与。或被称为公众参与和决策性参与。这一类参与的主体是大范围的、不确定的普通民众，参与的客体是普遍性的城市建设公共问题，参与的目的是寻求一般性的解决方案，获致城市公共问题解决和城市治理的实现。其二是当事人参与，或称为利益型参与。这一类参与的主体是小圈子的、确定的普通民众，参与的客体是特定的社区或人群的具体事务，这类事务与城市建设工程项目直接利益相关，参与的直接目的是使得这些具体问题加以圆满解决。

公民参与形式矩阵③