市管县的经济弊端

市管县（市）弊病多多（博士支持的文章)
——适当恢复历史原县实行省管县
一个国家实行行政管理区域的分级和调整，是国家行政管理的重要组成部分，它直接关系到政权体制和行政管理层次的确定，其科学与否，必然影响整个行政管理的实效。

建国以来，中国行政区划适应各个时期国家的总方针、总政策，对社会主义革命和建设起到积极的作用。

但是随着经济、文化、社会的发展，特别是全面深化改革，市场经济体制的逐步确立，现行政，市管县（市）的体制，显示出它的不适应，弊端日益突出。

一、加大了行政管理成本，造成行政机构臃肿，人浮于事
按照行政管理的一般原理，管理层越多，管理成本就越高，而管理效率越低。

市领导县（市）体制的突出问题集中到一点就是省县之间多了一个中间管理层，增加了管理成本，降低了工作效率。

例如：枣庄市是个地级市，实际上它的区域范围不足两个县的地域（滕县、峄县），之所以不足两个县是因为，原滕县包括今整个微山县、薛城区，山亭区大部分乡镇；原峄县包括今苍山县的西部大多数乡镇。

在计划经济的年代里，大多数干部都是革命年代成长起来的领导同志，在左的错误思想影响下，根本不懂得什么是经济规律、行政管理成本这方面的知识，不懂科学，也不清楚枣庄地下煤炭资源还能采多少年的情况下，盲目的撤销峄县，将峄县管辖的枣庄矿区设立了市（县级，后来又升为地级），在峄县所属十几个公社的基础上划了五个区，后来枣庄的煤炭资源基本枯竭，一个地级市经济已到了崩溃的边缘，为了这个庞大机构运转省里将一个经济条件好的滕县划给枣庄，致使这事在枣庄传为县代市的笑话。

以致今天枣庄市形成五个县级区一个县级市的庞大机构格局，加大了行政管理成本。

据一位地级官员讲，“枣庄市吃皇粮的官员，一年财政就要两亿元，五个区吃皇粮的官员，一年财政两亿元”。

由于给所辖的企业和人民增加了沉重税费负担。

滕州保温瓶厂和薛城焦化厂因税费过重，导致工厂破产，工人失业，酿成两厂职工集体卧轨***事件，京沪铁路中断10多小时。

实践证明，多一个行政层次，人民群众就多一份负担，信息的传递反馈就多一道关卡，中
央政策的贯彻就有可能多一道藩篱。

增加一个层次，必然要有一套机构和相应的人马，这些人就要找事干、找钱花，召开会议，批转文件，结果相同的文件层层转发，相同的会议层层召开，不仅使文山会海难以减少，而且影响中央政策的及时正确贯彻，致使微观难以搞活，宏观失去控制。

例如：滕县1979年由济宁地区划归枣庄市，1988年撤消滕县设立滕州市。

在管理上地区和市大不一样，其主要弊端是：
一是市比地区管的严、管的实、管的宽，行政管理成本大大增加。

以前省县之间虽然也有个中间层，但主体是地区领导体制。

地区作为省（自治区）的派出机构，从职能任务、机构设置到具体的领导方法，与地级市有明显的区别。

那时地区对县领导很简单、很务实，而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。

地区对县的领导主要是党务和行政督导，市对县的领导除党务、行政外，还包括经济事务。

从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县的领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加，县的自主权明显减少，感到“婆婆”管得多了、管得严了、管得宽了，导致市和县的管理成本大大增加。

仅应付市里检查接待一项，县里就应接不暇。

枣庄是个小市，但麻雀虽小，却五脏具全。

实行市领导县后，市里机构多、工作人员多，对县里领导的实，因而到滕州来检查的也多，次数也多，滕州的有关部门进行过统计，枣庄的五大班子及所属局委办平均每年到滕州检查工作的达两千多人次。

市里到县里检查濒率高，县里接待任务自然会高，平均一天接待市的有关局委办“检查指导”工作的人员26人次，县领导及有关部门负责同志只得忙于接待应酬，那有精力搞经济。

另一突出问题就文山会海。

中央和省里下发文件时很多是下发到县，但地级市为了贯彻上级文件精神常常要再发个文件进行贯彻落实。

笔者从一位滕州领导那里了解到去年滕州收上级的文件500多个，其中71%来自枣庄市的。

重复开会的问题也突出。

现在交通发达，省里很多开会开到县一级，县市有关人员一同参加省里的会议。

但为贯彻会议精神，地级市一般都要再召集各县、区开会，范围扩大到乡（镇、街道）一级领导参加，这样县里既要参加省里会议，又要参加市里的会，造成人力物力的浪费。

二是人浮于事，干了自己不该干的事，挫伤了县的干部的积极性。

例如：枣庄市是一个不足两个县区域的地级市，管理幅度虽小，但也要按同级的行政区划，建立一整套从“五大班子”到群众团体，从职能部门到直属机构。

机构增多、人员增多、官员增多、人浮于事。

有的部门为了有事干，忍不住替基层代劳，越过县工作直接插到乡镇里，事无巨细统管起来，有的甚至没事找事干，人为地增加繁文缛节，管了很多不该管、管不了、管不好的事，干了自己
不该干的事。

如一个时期滕州的出租车也由枣庄管理，出租车上的牌子都定为“枣庄”，一个县级市连地名权也没有了。

挫伤了县的干部积极性。

二、市管县（市）阻碍了区域经济发展，给解决“三农问题”带来障碍
20多年的实践证明，市管县体制加剧了城乡的分化，阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，对“三农问题”的解决增加了障碍。

新中国成立后不久，为了保证城市“菜蓝子”等副食品的供应，天津、北京、上海等大城市自发地领导起周围的县。

1959年底，市管县体制得到全国人大常委会议认可，随后在全国推广。

三年自然灾害时期，市管县体制收缩。

1982年，中央再次推广。

市管县这种中国特色的行政层级管理体制之所以在改革开放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制初步转轨的特点。

一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显形化，需要转移出来；乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持。

另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。

显然，在体制转轨的初期（即市场化改革还未开始时），只能依靠行政体制的改革来满足城乡“互补”、共同发展的这种要求。

当时中央推行市管县体制的主要目的，也是想通过这一行政性体制来沟通城乡社会，有经济发达的“市”带动周围的“县”和农村的经济发展。

可是事实并非如此，其结果成了一种促进城乡分割、城市剥夺农村的体制，在相当的程度上导致所谓“市弱县”、“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。

在当时经济发达的市并不多，而在推行市管县体制过程中，大多数的“市”是有原来的“地区”演变过来的。

地区本是省级政府的派出机构，“地改市”以后，“市”“成了一级实在的政府，按照我国科层制的要求相应增设人大、政协等权力组织，扩充相关的职能部门和大幅度增加人员，财政负担大大增加。

由于地改市自身的经济基础非常薄弱，尤其是市场化改革以后，市级的国有经济在整个市级经济总量中的比重越来越低，于是不得不借助行政的力量（而不是正常的经济力量），更多地从所“领导”的县以下地区抽取资金和资本，以确保这个庞大的市行政机器的正常运转。

除了“地改市”，还有一部分是由原来的县或县级市升格为地级市，划一两县归它管，实际上
是县管县的反牌；其次还有资源型地级市。

这样升格的地级市，不但不能带动所属县的发展，反而会变本加厉地从所属县及其农村地区吸取资源，投入到所谓的“市政”建设和城市化发展，以竞相提高城市的“品位”；还造成它所管的县经济落后。

例如：枣庄市就是一典型资源型市的例子。

造成了它所代管的滕州市一步步的落后。

滕州历史悠久，文化灿烂，土地肥沃，资源丰富，交通便利。

在历史上曾是府州专区的所在地，自古以来就是鲁南地区的政治，经济，文化中心，是建国初滕州（滕县）专区驻地，并且辖济宁等15个县（市）及枣庄矿区的大专区，1954年撤滕县专区改属济宁。

同时，滕州它又是历史上的大县，经济十分发达的县。

建国后，一直是全国的甲级和特级县，在60年代被称为“工业城镇”1979年前，滕州的财政收入等于邹城、兖州、曲阜三县财政收入的总和。

自从划属枣庄市后，现在滕州的财政收入仅是邹城的二分一，这是多么大的反差。

短短的20余年的时间，就拉开这么大的距离。

本来是地处地理、交通、资源优势的滕州，被一个地级市造成一个县级市如此的落后地步，这充分说明了市管县的严重弊病。

----下面的用不到，但是让你了解一下我们枣庄啊呵呵我爱你
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伊伦
再如：枣庄市不仅把它所代管的县级市造成如此落后的地步，而且它把所辖的两个区酿成山东省30个最贫穷县（区）之一。

一个是山亭区，另一个是峄城区，峄城区是原峄县。

自从撤消峄县设立枣庄市峄城区时，不仅没有带动它反而成了贫穷区。

山亭区大部分是滕州市东部的山区公社，相对贫穷，在没将滕州东部八个公社划给枣庄山亭区时，虽然枣庄是个地级市，就其经济实力、人口、地域都不如滕州。

经济实力是它的两倍、人口比它多30万、地域比它多三百多平方公里。

其真正的意义是本末倒置，不是市带县，而是县带市，这种局面使枣庄市很尴尬，为削弱滕州，于是将滕州的东部八个公社划成山亭区。

山亭区的干部自建区以来就是“走读型”的到现在仍然，仅车辆浪费，就是该区难以承受。

20多年的实践证明，枣庄市不但没有带动它所属的区摆脱贫穷，反而越来越落后。

致使“三农问题”难以解决。

这种市管县的体制已经与市场经济发展现状严重错位的城市建制，早该降格了。

设立枣庄市，实践证明这是历史上的错误，时到今天，这个错误的做法还在延续。

“枣庄是因煤设立的市，它并不是真正意义上的一座城市，它在特定历史时期为特定产业服务的一个生活区（矿区）只是面积扩大了一些。

作为一个城市仅靠某一产业或有限资源形成，比如靠一个大工厂、一个油田、一个煤田等，这是很危险的，它一开始就注定了城市的不足的命运。

当这一产业或资源完成他的历史使命时，必将导致城市的萎缩”。

引枣庄金世纪文化传播有限公司主办的《鲁南商情》一文《地理位置是硬道理——枣庄城市西迁带来什么？》。

这是枣庄人自己写的，连自己都承认是没有发展前途的一个市，为什么枣庄市还要耗资20亿元，在前不着村，后不着店，占地万亩粮田，建枣庄市行政办公大楼，名曰“枣庄新城”呢？原因不言而喻——是因为躲在城市规格后面的上万名的“乌纱帽”带来的权力，是因为牢不可破的“官本位”思想，怕的是象云南的东川市因资源枯竭，撤消地级市建制，降为昆明一个区一样。

因此，苦苦寻找它存续和支掌低效的行政系统的缘由。

这种荒唐的做法，是与今天的市场经济条件下的经济发展背道而驰。

就象《鲁南论坛》发的帖子说的那样“若枣庄搬迁，将会给枣庄市中区20余万人民带来灭顶之灾。

”其事实就是如此，枣庄市行政中心准备7月份搬迁，现在就出现了危机。

例如：枣庄市中区房地产开发的十多处居民区商品楼，投资100亿元，现在无人问津。

同时，现商业、餐饮业、宾馆服务业、高楼大厦等门可罗雀，数百亿元固定资产无法运转，这将带来多少职工下岗、失业。

给社会造成多大的灾难？枣庄搬迁并不能拉动全枣庄市的经济发展，反而会使枣庄百姓离小康社会越来越远，“三农问题”的解决只能是纸上空谈。

停止搬迁，按照经济规律办事，这是最好的选择。

事实是这样的，你违背了客观规律，就要受到客观规律的惩罚。

三、市管市缺乏法律依据，违反了《中华人民共和国宪法》
我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，因此，依法只能是市带县、市领导县，而不能是市管县。

但同时，宪法第30条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。

实行地级市管县体制的法律依据大都来源于此。

但究竟什么是“较大的市”呢？国务院已经批准青岛、齐齐哈尔等18个市为“较大的市”，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个。

因此，只有46个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行市管县。

由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行市管县的地级市竟多达205
个，结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张，从而成为实际上的一级行政区划，这显然与宪法的规定相违背。

这种行政管理体制的违法现象，给人民群众的思想上造成混乱，确实让群众难以理解。

因此有人写出了这样的耐人寻味的文章，标题《要用法律的武器捍卫自己的合法权利》，其内容：“滕州之所以落后，是因为枣庄违法管理滕州十六年而造成的，这是滕州人民有目共睹的。

1988年3月7日经国务院批复，…山东省人民政府：你省1988年1月23日《关于撤销滕县设立滕州市的请示》收悉。

同意撤销滕县，设立滕州市，由省直辖，以原滕县的行政区域为滕州市的行政区域。

‟由省直辖，顾名思义，就是省的直辖市，而不是枣庄的直辖市。

从法律上讲，枣庄管理滕州市16年，这是严重违法的，造成滕州如此落后的局面，也说明国家的政令在中间层行不通。

枣庄市既不是国家的直辖市，也不是省会和较大市的范畴，所以说国务院批复滕州为省直辖市。

从而说明中国******是依法执政的党。

但当国务院批复来到省里时，还没有来的及通知给枣庄和滕州时，枣庄市的领导听说国务院的批复滕州是省直辖市，认识到滕州与枣庄已没有隶属关系，于是私自到省活动百般阻挠，不让滕州为省直辖市。

并说，`如果滕州不归枣庄管，书记、市长就辞职不干了`。

于是，省里也就没有按国务院批复办`省政府确定，滕州市由枣庄市代管。

从1989年起计划单列，但计划权限不变`。

滕州市的领导到省里去找，省里将错就错。

枣庄得到省里`确定滕州市由枣庄代管的规定`如获自宝，在撤县设市的问题上认为滕州市的领导不听话，在换届时将四大班子领导基本调光。

以至后来更加变本加厉的吃滕州、卡滕州、压滕州、弱滕州。

致使造成滕州市的干部群众敢怒不敢言。

”文章还写道：“时到今日，党的政策以法治国。

如下级政府制定的条文法规与上级政府的条文法规相抵触，应以上级政府的条文法规为准。

这显然，省政府的这份通知文件与国务院的批复文件相抵触，在当时之不过是枣庄市政府与省政府定的一份协议，是非法的，不具备法律效益，因此，滕州人民再也不能熟视无睹了，要用法律的武器捍卫自己的合法权利。

”文章写的有理有据，不能不引起人们的深思和探讨。

当我国走上依法治国的今天，由于出现了市管市不受法律保护的一种行政管理体制。

使一个地级市造成一个县级市如此的落后，是个典型的事例。

从而阻碍了县级市的经济发展，挫伤了县级市干部和群众的积极性。

同时，也影响了依法治国的进程。

综上所述，使我们清醒的认识到：市管县（市）弊病多多，增加了行政成本，降低了工作效率，拉大了城乡之间的分割和城乡人民之间的贫富差距，给所属县和人民群众带来沉重税费负担，并违背了《宪法》规定。

为革除这一行政管理体制的弊病，一些专家学者提出了真知灼见的建议。

例如：“缩省、撤地、强县，实行新郡县制”；“市县分治，省直接管县”；“创新市制”。

在这个问题上，学术界争执的是：“省直接管县太多，管不过来，缩省又怕搞重复建设，增加官员和管理成本”。

致使这一行政体制改革迟迟没有启动。

笔者认为，适当恢复历史上的原县域，是必较可行的改革路子。

例如：山东省历史上的面积与现在的面积基本一样，清和民国时期山东只有50多个县，现在原面积的基础上划成了139个县（市、区），比历史上的县多出了两倍半；甚至有的县在老县的基础上，分成5个县级县（市、区），现滕州市（滕县）就是典型的一例，原滕县包括今微山县、薛城区、山亭区、徐州市的贾汪区（五个县）；甚至有的地级市只管了历史上不足两个县的面积，枣庄市就是其中的一例，现枣庄市，实际上它的区域范围不足两个县的地域（滕县、峄县），现在形成了五个县级区一个县级市（六个县）。

如果适当的恢复历史上的县，山东也和过去一个样，也只有50多个县，这样也比较好管理，既达到了精简行政管理层和降低行政管理成本的目的，也能使人们能接受。

这是历史形成的，这不是复古，从形式上看，历史的轨迹仿佛又回到原位，但这是更高层次的位置，这便是历史发展的必然规律——螺旋式上升和波浪式前进。

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